成都市龙泉驿区规划和自然资源局、成都市奎兴商贸有限公司行政赔偿赔偿判决书

上诉人（原审被告）成都市龙泉驿区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市龙泉驿区北泉路**。法定代表人桂军，局长。委托代理人姜美红，北京京师（成都）律师事务所律师。委托代理人唐梓涵，北京京师（成都）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）成都市奎兴商贸有限公司。住。住所地：四川省成都市龙泉驿区龙泉欧鹏大道** 法定代表人王智，总经理。委托代理人唐波，四川上行律师事务所律师。委托代理人廖华丽，四川上行律师事务所律师。

上诉人成都市龙泉驿区规划和自然资源局（以下简称龙泉驿区规划和自然资源局）因与被上诉人成都市奎兴商贸有限公司（以下简称奎兴公司）行政赔偿一案，不服四川省成都市新都区人民法院（2019）川0114行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明，1992年10月28日，成都市龙泉驿区人民政府作出龙府土函〔1992〕1185号关于《龙泉镇人民政府征用土地》的批复，载明根据龙计经投资〔1992〕119号文、龙城工规建〔1992〕575号通知。受成都市人民政府委托，经研究，同意龙泉镇人民政府征用龙泉镇保安村六组土地44.166亩（耕地13.291亩，非耕地30.875亩）作为修建保安村生活小区工程用地。2000年4月13日，简阳市奎兴商贸有限公司（甲方）与龙泉镇人民政府（乙方）签订《转让土地协议》，协议约定：一、乙方转让给甲方土地面积约32亩，其中扣除原老龙西路面积不收费，（具体面积以实际放线为准），位置在保安村委会对面，龙西路口岸宽度为约125米，进深长度为约170余米，土地价格为每亩包干费15万元（含土地出让金）。计：约肆佰捌拾万元。二、付款方式：签订本协议后，甲方应支付给乙方土地费总额的30%，土地交付使用时支付费总额的60%，余下部分甲方在办理好土地使用证时全部付清。三、交地时间：乙方在收到甲方第一次付款后，积极准备对该红线内的土地上的地面附着物进行补偿及房屋的拆迁工作，并在2000年5月30日以前将所转让土地交付甲方使用。四、甲方需向乙方提供办理该宗地手续的资料，并将建安工程所产生的税收、产值归乙方统计。2000年4月25日、2000年5月8日、2000年5月12日、2000年12月5日、2001年6月29日、2003年1月23日、2003年4月2日、2003年12月27日，简阳市奎兴商贸有限公司分八次向成都市龙泉驿区龙泉镇财政所缴纳土地费共计450万元。2000年5月9日，成都市龙泉驿区计划经济委员会对简阳市奎兴商贸有限公司的修建商贸综合用房的报告进行了批复，发出了《关于同意修建综合用房的立项批复》，该批复同时送龙泉镇人民政府、原成都市龙泉驿区国土资源局等部门。2002年12月19日，经成都市龙泉驿区人民政府调查审定，原成都市龙泉驿区国土资源局颁发了龙国用（2002）字第2719号《国有土地使用证》（以下简称2719号国有土地使用证），载明土地使用者为简阳市奎兴商贸有限公司，座落于龙泉镇保安村**、用途为综合、土地等级为二级、使用权类型为出让、终止日期为2050年8月7日、使用权面积为21069.67平方米（以下简称案涉土地）。2015年6月4日，原成都市龙泉驿区国土资源局向成都市龙泉驿区人民政府提交《成都市龙泉驿区国土资源局关于核实成都市奎兴商贸有限公司用地情况的报告》，载明了案涉土地的审批情况，即2000年8月7日，根据当时的政策区政府批准上述土地以协议方式出让给简阳市奎兴商贸有限公司，出让使用权面积21069.67平方米（31.605亩），出让土地用途为综合，出让金标准为50元／平方米，出让金总额为105.34835万元，出让年限50年。当时使用的征收批准文件为龙府土函〔1992〕1185号，由于原龙泉镇和奎兴公司并未按时交纳出让金及相关税费，故在批准出让后，一直未签订《国有土地出让合同》和领取《国有土地使用证》。2003年4月国家开展清理整顿土地市场秩序，我区进行了自查，在自查时，认为龙府土函〔1992〕1185号征收文件有瑕疵，故将该宗地从征收和出让审批资料全部予以注销。2013年2月5日，简阳市奎兴商贸有限公司名称变更为成都市奎兴商贸有限公司。2017年7月17日，奎兴公司向原审法院提起行政诉讼，请求确认原成都市龙泉驿区国土资源局注销2719号国有土地使用证的行为违法。2018年8月8日，原审法院作出（2017）川0114行初130号行政判决书，判决确认原成都市龙泉驿区国土资源局注销2719号国有土地使用证的行为违法。原成都市龙泉驿区国土资源局不服该判决，向本院提起上诉，本院于2018年12月11日作出（2018）川01行终1220号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年1月16日，奎兴公司向龙泉驿区规划和自然资源局提出书面申请，要求恢复2719号国有土地使用证，赔偿奎兴公司损失人民币1.2亿元。2019年3月11日，龙泉驿区规划和自然资源局作出《成都市龙泉驿区规划和自然资源局关于成都奎兴商贸有限公司申请事宜的回复》表明：无法恢复2719号国有土地使用证。2019年4月8日，奎兴公司向原审法院提起行政赔偿诉讼，请求判令龙泉驿区规划和自然资源局限期为奎兴公司恢复土地权利登记并颁发不动产权利证书；如无法恢复登记并颁发权利证书的，则判令龙泉驿区规划和自然资源局赔偿奎兴公司财产损失人民币3.3亿元（暂定，具体以土地及设施、设备、地上附着物等财产评估作价为准）。原审法院另查明，因行政机关机构职能整合改革，原成都市龙泉驿区国土资源局的职能由龙泉驿区规划和自然资源局承担。原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。之规定，原成都市龙泉驿区国土资源局注销奎兴公司2719号国有土地使用证的行为被法院判决确认违法，奎兴公司有权向原成都市龙泉驿区国土资源局的职权继受机关即龙泉驿区规划和自然资源局主张赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；之规定，案涉土地的2719号国有土地使用证虽被违法注销，但案涉土地并未损毁，较之于给付赔偿金，为案涉土地恢复《国有土地使用证》更能够就违法行为作出弥补，更能够体现法律关于赔偿的立法本意。奎兴公司提出了两项诉讼请求，为案涉土地恢复《国有土地使用证》是其第一顺位诉讼请求，第二顺位诉讼请求是无法为案涉土地恢复《国有土地使用证》则给付赔偿金，故为案涉土地恢复《国有土地使用证》亦更符合奎兴公司提起本案诉讼的本意。龙泉驿区规划和自然资源局提出，因案涉土地的征收和出让审批等资料全部被注销，故为案涉土地恢复《国有土地使用证》存在现实障碍，原审法院认为，龙泉驿区规划和自然资源局的注销行为已被法院判决确认违法，其应当按照法律规定为案涉土地完善相应手续并恢复案涉土地的《国有土地使用证》，且奎兴公司已明确表示会积极配合龙泉驿区规划和自然资源局为案涉土地完善相应手续并恢复案涉土地《国有土地使用证》的相应工作，故原审法院对龙泉驿区规划和自然资源局的上述辩解不予认可。综上，原审法院对奎兴公司要求龙泉驿区规划和自然资源局为案涉土地恢复《国有土地使用证》的诉讼请求予以支持。需要指出的是，由于原登记及发证行为、注销登记行为作出之后经历了立法上的变迁，《中华人民共和国物权法》规定实行不动产统一登记，特别是2015年3月《不动产登记暂行条例》实施后，各地逐步建立了不动产登记机构，目前关于土地使用权登记及发证的规定与之前相比有所不同，故龙泉驿区规划和自然资源局在承担本案赔偿责任为奎兴公司恢复案涉土地《国有土地使用证》时，应当考虑现行法律法规的规定。据此，原审法院遂根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第三项之规定，判决：龙泉驿区规划和自然资源局为奎兴公司恢复案涉土地的《国有土地使用证》。

宣判后，上诉人龙泉驿区规划和自然资源局不服，向本院提起上诉称，原审判决所依据的另案判决中查明的事实有误，龙泉驿区规划和自然资源局并未作出案涉土地使用权登记及向被上诉人奎兴公司颁发2719号国有土地使用证，也并未作出违法注销行为。原审判决适用法律错误，奎兴公司无权取得案涉国有土地使用权，龙泉驿区规划和自然资源局即使注销2719号国有土地使用证也未对奎兴公司的合法权益造成损害。奎兴公司在原审中的诉讼请求没有事实和法律依据，龙泉驿区规划和自然资源局不应当承担行政赔偿责任。请求依法撤销原审判决，依法改判驳回奎兴公司的诉讼请求，一、二审诉讼费由奎兴公司承担。

被上诉人奎兴公司在二审期间未向本院提交书面答辩意见。

本院审理查明的事实及采信的证据与原审判决一致，本院予以确认。

本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，公民取得国家赔偿应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件。本案中，原成都市龙泉驿区国土资源局注销被上诉人奎兴公司2719号国有土地使用证的行政行为已被人民法院生效判决确认违法，故奎兴公司有提起行政赔偿的权利。因原成都市龙泉驿区国土资源局的职权由上诉人龙泉驿区规划和自然资源局继受，故龙泉驿区规划和自然资源局系本案适格当事人。本案中，法院生效裁判文书已经确认奎兴公司向成都市龙泉驿区龙泉镇财政所缴纳土地费共计450万元后，原成都市龙泉驿区国土资源局向其颁发了号国有土地使用证，奎兴公司取得了案涉土地使用权并经登记确认。原成都市龙泉驿区国土资源局注销2719号国有土地使用证的行政行为，致使奎兴公司在法律层面丧失了对案涉土地的使用权，明显损害了奎兴公司的财产权利。故对于龙泉驿区规划和自然资源局提出的即使注销2719号国有土地使用证也未对奎兴公司合法权益造成损害的上诉主张，本院不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第三项侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；的规定，2719号国有土地使用证虽被违法注销，但案涉土地未被损毁，为案涉土地依法恢复《国有土地使用证》相较于给付赔偿金更能对违法行为作出弥补，也符合法律关于赔偿的立法本意。综上，龙泉驿区规划和自然资源局的上诉理由不能成立，本院不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费依法不予交纳。本判决为终审判决。

审判长：刘静审判员：雍卫红审判员：蒋娜娜

书记员：陈晓亿