原告：陆丰市东海镇宽塘村委会宁阳村民小组丘建坤等365名村民。诉讼代表人：丘建坤，男49岁，汉族，住。诉讼代表人：张层，男，51岁，汉族，住。委托代理人：赖世蛟，广东怀明律师事务所律师。委托代理人：刘宗秦，广东怀明律师事务所律师。被告：陆丰市国土资源局。法定代表人：林加枢，局长。委托代理人：叶石谦，广东东都律师事务所律师。被告：陆丰市国土资源局东海镇国土资源所。法定代表人：陈火旺，所长。委托代理人：叶石谦，广东东都律师事务所律师。第三人：陆丰市东海镇宽塘村委会。法定代表人：王桂溪，主任。第三人：陆丰市东海镇宽塘村委会宁阳村民小组。法定代表人：丘俊生，小组长。委托代理人：刘木权，陆丰市法律援助处律师。
原告陆丰市东海镇宽塘村委会宁阳村民小组丘建坤等365名村民诉被告陆丰市国土资源局，陆丰市国土资源局东海镇国土资源所，第三人陆丰市东海镇宽塘村委会，第三人陆丰市东海镇宽塘村委会宁阳村民小组土地行政纠纷一案。本案由汕尾市中级人民法院（2012）汕尾中法行辖字第1号裁定本案由本院审理。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告诉讼代表人丘建坤及委托代理人刘宗秦；被告陆丰市国土资源局，陆丰市国土资源局东海镇国土资源所的委托代理人叶石谦；第三人陆丰市东海镇宽塘村委会宁阳村民小组长丘俊生，委托代理人刘木权到庭参加诉讼，第三人陆丰市东海镇宽塘村委会没有出庭应诉，也没有作出书面答辩。本案现已审理终结。原告诉讼代表人丘建坤等365名村民与被告陆丰市国土资源局（下称国土局）、被告陆丰市国土资源局东海镇国土资源所（下称国土所），陆丰市东海镇宽塘村委会（下称宽塘村委会），陆丰市东海镇宽塘村委会宁阳村民小组（下称宁阳村民小组）土地行政纠纷一案。要求被告国土局、被告国土所非法征用宁阳村小组湖仔埔土地尚存1978.5平方米土地全部退还原告或按市价折款赔偿。
原告诉称：被告国土所于1992年3月8日以自己的名义以“创办立体型农业用地”为由，与宁阳村民小组签订《征地协议书》，违法征用宁阳村小组耕地142亩。之后，双方于1996年2月11日就补偿宁阳村民小组的水利沟土地，于2005年1月30日以东海镇国土所测绘面积量算图（2005年1月25日）为依据先后补充签订了两份《补充协议书》。征地面积被贪污舞弊8600平方米的事实被村民发现之后，村民代表，村党员自1993年至今向各级相关部门上访，举报，引起上级相关部门领导的高度重视，多次批复责令陆丰市有关部门认真查处，陆丰市东海镇国土所虽于2005年1月30日退还宁阳村小组6265.5平方米土地，尚有1978.5平方米土地未退还。东海镇国土所征用宁阳村小组土地面积误差明细表：征地总面积的实际差额：原陆丰县国土局测绘面积为90066平方米，1994年11月23日经汕尾市国土局测绘正确面积应为94663.5平方米，总面积相差4600平方米。划还的自留地面积的实际差额：按陆丰县国土局测绘面积为90066平方米减去建设道路用地7868平方米，即实际面积为82198平方米，依征地协议书按40％的比例应划还宁阳村民小组自留地32880平方米，该幅土地经汕尾市国土局复核仅为28884.7平方米，划还的自留地面积相差4000平方米。实际划还的总面积：宁阳村小组自留地实际划还面积28884.7平方米+按补充划还面积6265.5平方米=实际划还的总面积为35150.2平方米。实际补偿宁阳村小组的总面积：陆丰县国土局东海镇国土所实付征地补偿款的面积为49667+建设道路用地7868=实际补偿宁阳村民小组的总面积为57535平方米（详见2009年1月19日征地补偿款结算书）。实际划还加实际补偿的总面积：实际划还的总面积35150.2+实际补偿宁阳村小组的总面积57535=92685平方米。征地面积误差中尚未退还部分的总面积：宁阳村小组实际被征用的土地总面积94663.5平方米，划还+补偿的部总面积92685平方米，尚存1978.5平方米土地未退还。东海镇国土所作为陆丰市国土资源局的派出机构，并非征地的法定机关，其以自己的名义与被征地方签订《征地协议书》及其《补充协议书》的行为依法属于越权行为，征地主体不合法；东海镇国土所并不具备法定的测绘资质，其所测绘的面积量算图依法不具有证据效力，故2005年1月30日的《补充协议书》依法应认定为无效。1996年2月11日就补征宁阳村小组的水利沟土地所补充签订的《补充协议书》，因该协议书已被2005年1月30日的《补充协议书》所撤销，故该协议书已自动失效。两被告非法征用宁阳村小组湖仔埔土地，尚存1978.5平方米土地依法应全部退还原告而仍未退还，证据确凿。两被告的行为严重侵害了原告的合法权益，给原告造成了重大的经济损失，为维护原告的合法权益，特向贵院提起行政诉讼同时一并提出行政赔偿请求：判决确认被告陆丰市国土资源局东海镇国土所与第三人陆丰市东海镇宽塘村委会宁阳村民小组（原宽塘管理区宁阳村委会）于1996年2月11日和2005年1月30日签订的《补充协议》无效。被告国土局、被国土所将位于陆丰市东海镇宽塘村委会宁阳村民小组湖仔埔被被告国土所非法征用的1978.5平方米土地（征地面积误差中依法应全部退还原告而尚未退还的部分），退还原告复耕或按市价折价赔偿。判令被告国土局、被告国土所共同赔偿原告村民代表在维权期间的维权经费损失和误工损失87.4万元本案诉讼费用由两被告承担。
两被告辩称：1992年3月8日答辩人东海镇国土所同本案第三人陆丰市东海镇宽塘村委会（原宽塘管理区办事处）签订了《征地协议书》，协议约定征地位于湖仔埔面积约130亩，按实际征用的土地面积（不包括自留面积）以每平方米人民币65元，对其他事项也作了约定。1994年10月23日双方签订《补充协议》，协议中对红线边缘地（即水利排灌水沟面积）的补征办法，计款代付办理规划许可费用等作出了补充。由于排灌水利沟涉及权属争议，双方于1996年2月11日以签订《补充协议书》，约定对水利沟面积进行补偿事项。2005年1月30日由陆丰市东海镇牵头，答辩人东海镇国土所又同第三人东海镇宽塘村委会茫洋村民小组签订《补充协议书》，对水利排灌沟土地面积不同补征以及双方代表到征地现场实测划出49667平方米归东海国土所，剩余部分归第三人茫洋村民小组（宁阳村民小组），面积6265.5平方米。该补充协议由第三人陆丰市东海镇宽塘村委会监证。答辩人国土所的征地有国土局国土征字（1993）47号的复函，并有汕尾市国土局汕国征（1993）81号的批复文件。以上事实表明国土所实际征用土地面积为49667平方米，有双方补充协议和双方确认的征地红线图为证。2009年1月19日为完善处理征地遗留问题，答辩人同本案第三人经协商签订了《征地补偿款结算书》，结算书明确答辩人国土所征用面积49667平方米，按每平方米65元计算，计3228355元，征地范围内建设路占地面积按每亩4000元计算，实际面积7868平方米（折11.8亩），计47200元，合计应付3275555元，除支付第三人2925968元，尚欠第三人征地款349857元，于即日付还第三人，双方就该幅地的征地补偿款付清。综上所述，答辩人与第三人签订的《征地协议书》以及签订的全部《补偿协议书》合法有效，且有征地批复，规划许可，应受法律保护，征地红线图确认了实际征地面积49667平方米，并对征地范围内占路面积7868平方米也作了补偿。本案第三人至今未提出任何异议，特别是对征用土地面积或存占土地面积，补充款等均没有异议，尤其是通过结算书，已了结所有遗留问题。然而，原告提出答辩人国土所非法征用的1978.5平方米土地要退还复耕或折价赔偿的请求，没有法律依据。答辩人国土所向第三人征用的土地，原属第三人集体土地，现本案原告属部分村民，且大部分没有身份证明签名，答辩人认为依法不能作为诉讼主体提出诉讼，原告又提出要赔偿原告维权经费和误工费损失87.4万元，答辩人认为其请求主体毫无事实和法律根据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求，以维护法律的尊严和维护答辩人的合法权益。
经审理查明：1992年3月8日，陆丰市国土资源局东海国土所与东海镇（原宽塘管理区茫洋村）现宁阳村小组签订征地协议书，位于县食品公司仓库后面（即茫洋仓库）地段的土地一块约130亩；1996年2月11日又作了补充协议书和2005年1月30日的补充协议，详见其内容略。上述征地因宁阳村民认为被国土所所测绘的土地面积不符，要求汕尾市国土局进行复核，汕尾市国土局测绘地名科于1994年12月1日对茫洋村柱位测绘情况说明：应茫洋的要求，于1994年11月23日上午到陆丰县东海镇宽塘管理区茫洋村测绘柱位界线及其面积。测绘地址位于陆丰县东海镇西面，螺河东侧，广汕公路南面，洛州水电站北面。实地测绘时在场的有茫洋村村民代表丘建坤及几位同乡，还有东海镇信访办副主任黄国金，宽塘管理区党支部书记王锦通。在测量过程中东海镇国土所正，副所长亦到过现场。测绘范围。根据现场诸位众口一词提供，以原已打好的水泥桩或木桩为测量标志（共26桩）。测量仪器选用宾得PTSM—05全站圈范围内面积为玖万肆仟陆佰陆拾叁点伍平方米（94663.5㎡）,合壹佰肆拾贰（142）市亩。原陆丰县国土局按征地红线图进行测量，面积为玖万零陆拾陆平方米（90066），经我们复核后红线图内面积为玖万零柒佰贰拾柒平方米（90727㎡）。我科按村提供的水泥桩或木桩作为测量标志所测出的面积（94663.5㎡）不能作为征地面积的依据，征地面积的依据应以征地红线图测出的面积为准。原省务工程公司所测界线内面积经复核后为玖万贰仟叁佰平方米（92300㎡）。附桩位界线图，面积计算表。测绘工程师：杨永胜，参加人员：封铁，陈智醒，李木金，黄晓鹏。1994年12月25日计算者杨永胜对茫洋村被征地分块面积计算如下：宽22M的路长368.158M（路心距）面积8099.5㎡。东北面地块面积是11759.9㎡。西北面地块面积是28884.7㎡。南面地块面积是45919.4㎡。以上四块地的总面积即是被征地面积94663.5㎡ 1992年11月15日国土所与宽塘村委会协议征地建设路占地实际面积7868平方米（2009年1月19日结算）和2005年1月30日协议实征面积49667平方米合计57535平方米；村划留地28884.7平方米及退还村留成地6265.5平方米合计35150.2平方米，相加92685平方米。相差为1978.5平方米。另：2012年8月1日原告向本院提出地价评估申请将涉讼土地进行地价评估。本院（2012）汕海法委评字第010号司法委托价值认定委托书委托汕尾市价格认证中心对位于陆丰市东海镇宽塘村委会宁阳村（茫洋）小组。（西南：东海镇；东侧：螺河；南面；广汕公路；北面：洛州水电站）的一幅住宅用地每平方米的价值进行认定。汕尾市价格认证中心于2012年10月12日作了汕价认鉴（2012）098号关于陆丰市东海镇宽塘村委茫洋村（广汕公路南侧）的土地价格鉴定结论书每平方米为叁仟叁佰贰拾叁元整。￥3323.00元。
本院认为：根据原告与两被告的诉辩意见，两被告在征用原告土地的过程中是否超出应征的土地范围非法征用1978.5平方米土地是本案审理的核心问题。双方争议的焦点在于汕尾市国土局测绘地名科地《茫洋村桩位测绘情况说明》第七点“我们科按村提供的水泥柱或木桩作为测量标志所测出的面积（94663.5㎡）不能作为征地面积的依据，征地面积的依据应以征地红线图测出的面积为准”的理解，对于该段文字所表述的文义，原告持“因为实际被征用的土地范围是以26支桩为界限依据，而26支桩的面积范围超出征地红线图的应征范围；因此，特别强调超出部分的土地不属于应征土地，即该部分土地仍属于原告方所有”的意见，符合原文含义，本院予以采纳。而两被告持“实际征用的土地面积不是94663.5平方米，而是依照征地红线图测出的面积”的意见，不符合原文含义，本院不予采纳。依据行政诉讼举证规则，两被告既无确实充分的证据证明不存在超出应征范围（红线图范围），多征用1978.5平方米的事实，也没确实充分的证据证明超出应征范围（红线图范围）多征用1978.5平方米土地的合法性；且原告主张两被告在征用原告土地的过程中超出应征的土地范围非法征用1978.5平方米土地，事实清楚，证据确实充分，本院予以支持。关于原告要求两被告将非法征用的1978.5平方米土地退还原告复耕或按市价赔偿的问题，由于被征用的土地已用于开发商品房，考虑到判令两被告将非法征用的1978.5平方米土地退还原告复耕将会给国家利益和公共利益造成重大损失，故应以折为市场价给予赔偿为宜，赔偿标准以汕尾市价格认证中心《土地价格鉴定结论书》确定的评估价值每平方米￥3323.00元为依据。对于原告要求两被告共同赔偿原告村民在维权期间经费损失和误工损失87.4万元的请求属另外法律关系本院不予支持。由于被告国土所无法提供确实充分的证据证明自己与第三人宁阳村小组（原宁阳村委会）于1996年2月11日和2005年1月30日签订的（补充协议）的合法性，故原告关于此两份补充协议无效的主张，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项：“被诉具体行政行为依法不成立或者无效的，”的规定。本院予以支持。至于第三人宁阳村小组关于自己适格作为原告的主张不属于本案审理范围，如有异议可另循法律途径解决，第三人宽塘村委会经本院合法传唤无正当理由拒不到庭应诉，可以缺席判决。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，判决如下：
确认被告陆丰市国土资源局东海镇国土所与第三人陆丰市东海镇宽塘村委会宁阳村村民小组（原宽塘管理区宁阳村委会）于1996年2月11日和2005年1月30日签订的〈补充协议〉无效。被告陆丰市国土资源局和被告陆丰市东海镇国土所共同赔偿原告土地1978.5平方米，价值按每平方米3323元计算。驳回原告其他诉讼请求。案件受理费人民币伍拾元由两被告负担。如不服本判决，可在接到本判决之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于汕尾市中级人民法院。
审判长：：刘火标审判员：：庄宝喜人民陪审员：：陆振翔
书记员：：郭丁平
引用法律
《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款、《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款