上诉人（原审原告）：四川省建设开发房地产公司。法定代表人：逢素萍，职务：总经理。委托代理人：刘姚，四川开平律师事务所律师。委托代理人：黄艳军，广东兆丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省龙门县国土资源局法定代表人：陈英，职务：局长。委托代理人：茹展平，广东省龙门县国土资源局副局长。委托代理人：夏平，广东香江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省龙门县人民政府法定代表人：林洪，职务：县长。委托代理人：谭阳辉，龙门县人民政府法制局副局长。
上诉人四川省建设开发房地产公司因土地行政确认一案，不服广东省博罗县人民法院（2011）惠博法行初字第33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审审理查明：原告是原四川省建委主管直属的国有房地产开发企业，出资人是原四川省建委[后改为“四川省建设厅”，2010年改为“四川省住房和城乡建设厅”(以下简称“四川省住建厅”)]。1994年6月,原告通过出让方式取得了坐落原龙门县龙城镇城郊管理区（现为城郊村委会）土地一宗(以下简称“涉案土地”)，面积17000平方米，原告于同年领取了涉案土地的《国有土地使用证》[龙国用（1994）字第020号]，土地用途：商住。原告从1994年取得涉案土地的使用权至今未对涉案土地进行开发建设使用。2008年，被告龙门县国土局检查发现涉案土地被用作种蔬菜，于2008年11月13日向原告发出《土地闲置告知函》（龙国土资函[2008]53号），告知函内容:“¨¨¨经现场勘查，该地现被村民种植蔬菜，未有实质性开发建设，符合《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发[2008]178号）文件要求，拟定该地为闲置土地。如有异议，请你单位接本通知后7日内，携该地权属及投入情况资料到我局申辩，并对该地是否进行实质性开发建设进行说明。逾期将视为闲置土地，并按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条及国土资源部（1999）第5号令相关规定处理。”该告知函由原四川省建设厅收到。同年11月16日，原四川省建设厅以《关于四川省建设开发房地产公司未开发土地有关处理的复函》回函述称:“《土地闲置告知函》收悉。四川省建设开发房地产公司是建设厅主管直属的一家国有企业，出资人为原四川省建委，该公司成立后在四川、广东购置国有土地使用权进行房地产开发经营活动。后因企业改制数次未成等一系列原因，导致无暇开发、处置该公司1994年在广东龙门县投资240万元的17000平方米的土地，因该公司目前实际处于停止经营状态，尚有债务400余万元，因受让土地已逾14年，原购土地价值已大幅升值，若土地低于原成本价处理及大大低于合理价格处置，该公司及我厅将承担国有资产流失的监管责任，建议按龙门县国有土地使用权转让的市场合理价格公平处置17000平方米的土地，增值部分缴纳税收后划回该公司或我厅帐户专项用于债务清偿¨¨¨”。之后，四川省建设厅派人员与被告龙门县国土资源局对涉案土地进行过协商处理。因无法达成一致的处置意见，被告龙门县国土资源局作出《土地闲置确认书》（龙国土资[2010]139号），确认书认为涉案土地未有实质性开发建设，闲置时间超过二年，依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国国土资源部》（1999）第5号令的有关规定，确认该宗土地为闲置土地，并依法进行盘整收回土地使用权。被告龙门县国土资源局将确认书以快递邮寄形式送达给原告（因地址欠详退回）及四川省住房和城乡建设厅（前身为四川省建设厅），四川省住建厅于2010年9月1日2010年9月19日作出《关于四川省建设开发房地产公司闲置土地处理意见的函》复函述称:“贵局发给原四川省建委（现我厅）作为出资人的四川省建设开发房地产公司之土地闲置确认书收悉，该土地使用权证书在我厅完好保存，¨¨¨鉴于申请人四川省房地产公司现状，我厅特函商暂停对该宗闲置土地使用权的收回，并协商下一步采取多种处置措施和方案，以避免引发新的法律纠纷”。2010年9月29日，被告龙门县人民政府根据龙门县国土资源局的请示，作出《关于同意依法收回原龙城镇城郊管理区刘德昌（土名）国有土地使用权的批复》（龙府函[2010]170号），同意依法收回原告公司涉案土地的使用权，被告龙门县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《闲置土地处置办法》第四、第五条的规定，作出《收回国有土地使用权决定书》（龙国土资[2010]160号），决定：经龙门县人民政府批准，决定依法收回原告的土地使用权。被告龙门县国土资源局以特快专递邮件形式将决定书送达给原告（因地址欠详退回）和四川省住建厅，龙门县国土局在《四川时报》向原告刊登公告，公告内容:“已向原告寄送了《土地闲置确认书》和《收回国有土地使用权决定书》均被退回，请自公告之日起15日内派法定代表人或受委托人到我局办理相关手续，逾期视为放弃相关权利，我局将依法处理17000平方米土地使用权”，原告的委托代理人刘姚律师前往被告龙门县国土资源局签收了《收回国有土地决定书》。原告随后向广东省惠州市中级人民法院提起诉讼，请求撤销被告作出的土地闲置确认决定和收回国有土地使用权决定（另案处理）。惠州中院于2010年10月8日2011年3月10日2011年3月25日2011年9月7日作出（2011）惠中法行初字第5号裁定，裁定将本案移交本院审理。原告认为：原告四川省建设开发房地产公司在广东省惠州市龙门县以出让方式于1994年取得一宗国有土地使用权（龙国用[1994]字第020号，用途为商住用地），经被告龙门县人民政府同意，被告龙门县国土资源局违反法律规定作出龙国土资[2010]139号《土地闲置确认书》，原告于2011年3月24日才收到此文件，被告龙门县国土资源局确认闲置土地的具体行政行为违反法定程序应依法撤销。原告向龙门县人民政府提起行政复议，要求撤销龙国土资[2010]139号《土地闲置确认书》，龙门县人民政府于2011年8月26日送达原告龙府行复[2011]8号行政复议决定书，决定维持龙国土资[2010]139号《土地闲置确认书》。原告认为应依法撤销经被告龙门县人民政府的同意，被告龙门国土资源局作出的龙国土资[2010]139号《土地闲置确认书》，理由如下：一、被告龙门县人民政府同意被告龙门国土资源局作出龙国土资[2010]139号《土地闲置确认书》违法。本案中，导致原告无法及时开发讼争土地的重要原因是龙门县的整体规划发生了重大修改。原告在1994年受让该宗地时，根据当时有效的龙门县总体规划，该宗地位于县城新址范围内，作为商住用地进行开发具有经济基础。但此后龙门县总体规划经过修改，县城新址距离该宗地非常远，按原商住用地进行开发已不可能，这导致该宗地客观上无法进行开发。因此，讼争土地没有及时开发的原因是因为政府、政府有关部门的行为所导致，且原告已筹措足够资金拟开发该宗地，因此被告龙门县政府不应当同意被告龙门县国土资源局作出龙国土资[2010]139号《土地闲置确认书》，确认原告的讼争土地为闲置土地。二、被告龙门县国土资源局根本没有履行土地闲置调查及处置的法定程序，剥夺了原告的申辩、陈述、听证等权利，属严重违法行为。1、被告龙门县国土资源局在进行土地闲置调查时应依法告知原告有申辩的权利，而龙门县国土资源局根本未告知原告。根据《惠州市闲置土地盘整实施办法》第八条：“市、县（区）国土资源部门依法对本行政区域范围内的土地进行检查，发现闲置土地的，应及时通知土地使用者，土地使用者应在收到通知之日起15日内向所在地县级以上国土资源部门如实报告土地闲置情况，接受调查处理。”而龙国土资[2010]139号《土地闲置确认书》中陈述“我局于2008年11月13日向你公司发出了《土地闲置告知函》龙国土资[2008]53号”，这与事实不符。事实上，原告从未收到过该告知函。显而易见，被告龙门县国土资源局在启动调查程序时未依法告知原告有申辩的权利属于严重的违法行为。2、原告作为依法存续的法人，被告龙门县国土资源局应依法通知原告。而被告龙门县国土资源局认为通知了原告的主管单位即视为通知了原告，这是毫无法律依据的，其通知是无效的。三、本案涉及到国有资产的历史遗留问题及四川地震灾区国有企业债权，属于重大复杂的案件，且被告龙门县人民政府为县级以上人民政府，应依法由惠州市中级人民法院一审。原告属于国有企业，该宗土地属于国有资产，国有资产流失事关重大，同时原告尚欠四川地震区部分国有企业债务约300万元，亟待清理偿还，债权人多次要求偿还，如地震灾区国有企业债权的无法实现，将造成严重的后果。同时，龙门县人民政府为本案的被告，根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条的规定本案应由惠州市中级人民法院一审。综上所述，经被告龙门县人民政府同意，被告龙门国土资源局作出的龙国土资[2010]139号《土地闲置确认书》违反法定程序、事实不清、法律适用错误，两被告共同作出的具体行政行为严重损害了原告的合法权益，为此特提出行政诉讼，请求法院依法判决撤销被告作出的具体行政行为。被告广东省龙门县国土资源局认为：一、四川省住建厅属原告的主管单位与出资人，现原告由四川省住建厅托管，两者关系特殊。四川省住建厅为原告的表见代理人，其行为后果及于原告。根据四川省建设厅川建函[2008]341号文和四川省住房和城乡建设厅川建法函[2010]416号文，原告是四川省住房和城乡建设厅主管的直属企业，出资人为原四川省建委，即现在的住房和城乡建设厅。虽然原告具有法人资格，但实际控制人为四川省住房和城乡建设厅。原告因经营不善，多次改制未能成功，实际上处于经营停止状态，不能有效进行房地产开发，是造成本案土地闲置的直接原因，不是原告所述因龙门规划改变而不能开发。四川省住建厅根据四川省政法委要求，为了妥善解决原建委开办企业历史遗留问题，对本案涉及的国有土地直接进行监管，原告的公章和《国有土地使用证》也交由四川省住建厅完好保存。所以，本案涉及的原告的土地闲置处置问题，直接由四川省住建厅负责处理，四川省住建厅依法有权参与本案闲置土地处理，原告想当然地抹杀四川省住建厅在本案的主体地位，于法无据，也就是说四川省住建厅对本案的行为，代表了原告。二、本局作出的《土地闲置确定书》合法，应当维持。首先，本案的土地被闲置认定事实清楚，证据充分。本局执法队在进行动态巡查执法时，发现原告位于龙城镇管理区的涉案土地未进行实质性开发。经核查档案资料和现场拍照及实地勘查后，本局认为涉案土地闲置时间已超过二年，构成土地被闲置的客观事实。对此，原告亦承认涉案土地属于闲置土地。其次，本案适用法律正确。本局根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和国土资源部第5号令《闲置土处置办法》第二条、第四条之规定，本局于2010年9月1日作出了《土地闲置确认书》（龙国土资[2010]139号），适用法律正确。再次，本局将涉案土地确认为闲置土地已告知原告进行申辩和陈述，同时将《土地闲置确认书》送达给原告，程序合法。2008年11月13日本局向原告发出了《土地闲置告知函》（龙国土资函[2008]53号）。其主管部门四川省建设厅于2008年11月16日向本局作出了《关于四川省建设开发房地产公司未开发土地有关处理的复函》（川建函[2008]341号），证明原告收到了《土地闲置告知函》。同时该厅委派四川开平律师事务所副主任刘姚律师和原四川省建委副主任黄耀洲两人协调处理该宗土地一事，双方就本案土地闲置进行了多次洽商。刘姚既是原告的代理人，也是四川省建设厅的代理人，四川省住建厅签收的法律文书，应视为原告签收。2010年9月1日下午16时本局通过“全球邮政特快专递”将《土地闲置确认书》送达给原告，2010年9月7日又将《土地闲置确认书》送达给四川省建设厅，该厅于2010年9月19日向本局发出了《关于四川省建设开发房地产公司闲置土地处置意见的函》（川建法函[2008]416号）进行回复，本局的行为程序合法。因此，不存在未告知原告的问题，原告诉称剥夺申辩权与事实不符。三、原告对土地闲置认定不服提出诉讼，无法律依据。确认土地闲置是对事实的一种认定，是土地管理法及相关规章赋予的职权。本局独立对土地现状进行分析判别行为，并不是对原告的行政处罚。对事实认定不可诉，对处理决定具有可诉性，目前法律未规定对事实认定行为不服提出行政诉讼。综上所述，本局作出的《土地闲置确认书》（龙国土资[2010]139号），认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。原告的诉讼理由不成立，请人民法院驳回其行政诉讼请求。被告广东省龙门县人民政府认为：一、本府不是本案适格的被告。本府作为复议机关于2011年5月23日依法受理了原告四川省房地产公司不服被告龙门县国土资源局作出的《土地闲置确认书》而提出的行政复议申请。同年7月13日，本府作出《延长行政复议审查期限通知书》，延长了30日的审查期限。同年8月17日，本府作出《行政复议决定书》（龙府行复[2011]8号），决定维持被告龙门县国土资源局作出的《土地闲置确认书》。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”的规定，原告四川省房地产公司将本府列为本案被告是错误的，本府不是本案适格的被告。二、被告龙门县国土资源局作出的《土地闲置确认书》合法，理应维持。首先，因原告四川省房地产公司是四川省住房和城乡建设厅未改制成功的主管直属国有企业，经营管理不正常，实际处于停止经营状态，且原告四川省房地产公司持有1994年6月《国有土地使用证》（17000平方米土地），该证在四川省住房和城乡建设厅保存。故四川省住房和城乡建设厅对本案的所有行为，应视为原告四川省房地产公司的行为。其次，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；……”。《闲置土地处置办法》第二条规定“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情况之一的，也可以认定为闲置土地：（一）国有土地有偿使用合同或建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；……”。本案中，17000平方米土地是原告四川省房地产公司1994年6月的《国有土地使用证》项下的商住用地，2008年10月18日后被用于种水稻及蔬菜，1994年6月以来没有动工开发建设，符合上述法条关于闲置土地的规定，属于闲置土地。因此，《土地闲置确认书》确认17000平方米土地为超过二年未动工开发建设的闲置土地，事实清楚。再次，《闲置土地处置办法》第三条第一款规定“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，……”。《惠州市闲置土地盘整实施办法》（惠府[2002]25号）第八条规定“市、县（市、区）国土资源部门依法对本行政区域范围内的土地进行检查，发现闲置土地的，应及时通知土地使用者，土地使用者应在收到通知之日起15日内所在地县级以上国土资源部门如实报告土地闲置情况，接受调查处理。国土资源部门确认闲置土地的，应向土地使用者发出《闲置土地确认书》，……”。本案中，因被告龙门县国土资源局2008年10月18日检查发现17000平方米土地闲置后，于同年11月13日作出《土地闲置告知函》（龙国土资函[2008]53号），同年11月16日四川省住房和城乡建设厅收悉该告知函视为原告四川省房地产公司收到；2010年9月1日被告龙门县国土资源局作出《土地闲置确认书》，同年9月19日四川省住房和城乡建设厅收悉《土地闲置确认书》视为原告四川省房地产公司收到。该《告知函》载明原告四川省房地产公司对17000平方米土地的闲置可以申辩。四川省住房和城乡建设厅以《关于四川省建设开发房地产公司未开发土地有关处理的复函》（川建函[2008]341号），对17000平方米土地的闲置做了申辩。可见，被告龙门县国土资源局作出的《土地闲置确认书》，履行了通知、申辩权告知等义务，符合上述规定，程序合法。综上所述，被告龙门县国土资源局作出的《土地闲置确认书》合法，请法院依法维持。原告提起行政诉讼，无事实和法律依据，请人民法院依法驳回。原审法院认为：根据《闲置土地处置办法》第二条规定“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情况之一的，也可以认定为闲置土地：（一）国有土地有偿使用合同或建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；……”。本案涉案土地已客观实际闲置了十多年，被告龙门县国土资源局根据上述规定，在作出《土地闲置确认书》之前，已以书面形式告知原告该地块未有实质性开发建设，拟定为闲置土地，要求原告如有异议可申辩，并要求原告对该地块是否进行实质性开发建设进行说明。原四川省建设厅收到告知书已作出了书面复函，后因四川省住建厅（前身为四川省建设厅）未能与被告龙门县国土资源局对涉案土地的处置达成一致意见，被告龙门县国土资源局才依法作出《土地闲置确认书》，该确认行为事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。因此，对其作出的确认，本院应予支持。原告认为被告龙门县国土资源局在作出确认时未告知原告有陈述和申辩权，鉴于原告实际已处于停止经营状态，且是四川省住建厅未改制成功的主管直属国有企业，其持有涉案土地的国有土地使用证又在四川省住建厅保存，原四川省建设厅及现四川省住建厅对被告龙门县国土资源局作出的告知函和《土地闲置确认书》均作出了回复及派员与被告协商处置本案涉案土地的有关事宜，其表见代理成立。因此，可认定原告已收到告知函和《土地闲置确认书》。原告请求撤销被告作出的《土地闲置确认书》，理由不充分，对其请求，本院不予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：维持被告龙门县国土资源局作出的《土地闲置确认书》（龙国土资[2010]139号）的具体行政行为。
上诉人四川省建设开发房地产公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、由两被上诉人一审庭审中未出示土地使用权有偿使用合同、建设用地批准书，无法确定闲置土地认定所必需的时间起点，也就无法证明本案涉案土地为闲置土地，一审法院在判决中漏列此基本事实，却判决重新作出具体行政行为属于事实认定不清、证据不足、法律适用错误。一审法院认定被上诉人龙门县国土资源局系根据《闲置土地处置办法》第二条第一款确认本案涉案土地为闲置土地。该条规定：“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：(一)国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；”根据该条规定，确认闲置土地应先确认国有土地有偿土地使用合同生效日或建设用地批准书颁发之日，而两被上诉人一审审理中未出示土地使用权有偿使用合同、建设用地批准书，且两被上诉当庭承认没有以上证据，则依法就无法确认本案涉案土地为闲置土地。由于闲置土地无法确认，则也就没有以闲置土地为由重新作出具体行政行为的基础，一审法院在撤销具体行政行为后，不能判决重新作出具体行政行为。故一审法院判决重新作出具体行政行为属于事实认定不清、证据不足、法律适用错误。二、被上诉人龙门县国土资源局未依法通知上诉人，未履行法定程序，剥夺了上诉人的申辩、陈述、听证等权利，而一审法院认定被上诉人履行了法定程序，属于适用法律错误。根据《闲置土地处置办法》第三条：“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据《惠州市闲置土地盘整实施办法》第八条：“市、县(区)国土资源部门依法对本行政区域范围内的土地进行检查，发现闲置土地的，应及时通知土地使用者，土地使用者应在收到通知之日起15日内向所在地县级以上国土资源部门如实报告土地闲置情况，接受调查处理。”而龙国土资(2010)139号《土地闲置确认书》中陈述“我局于2008年11月13日向你公司发出了《土地闲置告知函》龙国土资(2008)53号”，但上诉人根本没收到过《土地闲置告知函》，被上诉人龙门县国土资源局未履行通知义务，剥夺了上诉人的申辩、陈述、听证等权利。一审法院以四川省住房和城乡建设厅收到《土地闲置告知函》为由，推定上诉人已收到《土地闲置告知函》，从而确认被上诉人龙门县国土资源局已履行通知义务，这属于法律适用错误：首先，表见代理属民事法律制度，而本案属行政诉讼，不能将民事法律制度直接适用行政诉讼。其次，被上诉人龙门县国土资源局履行通知义务时未采取必要的送达方式。由于行政机关实施具体行政行为涉及到行政相对人的重大权益，在履行通知义务时应严格依法进行，采取必要、足够、充分、穷尽的措施进行通知，包括直接送达、邮寄、公告等方式，而不能直接送达给案外人。再次，本案并不满足适用“表见代理”的构成要件。根据《合同法》第49条规定“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。”本案中作为相对人的被上诉人龙门县国土资源局并不承认四川省住房和城乡建设厅有所谓的代理权，其于2010年3月10日在四川日报刊发公告，称因通过邮寄方式未向上诉人送达《土地闲置确认书》、《收回国有土地使用权决定书》，特公告限期要求上诉人前往办理相关手续，显然被上诉人龙门县国土资源局也认为此前并未通知到上诉人。即使可以将表见代理适用于行政诉讼，因本案并不满足其构成要件，本案也不能适用表见代理。故一审法院适用表见代理认定被上诉人履行了法定程序系适用法律错误。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误。上诉人特根据《行政诉讼法》等提起上诉，请贵院依法应撤销一审判决依法并改判。上诉请求为：1、请求撤销（2011）惠博法行初字第33号行政判决书；2、请求改判撤销龙门县国土资源局作出的龙国土资（2010）139号《土地闲置确认书》。
被上诉人龙门县国土资源局答辩称：一、本案二审答辩意见与一审答辩意见不变。二、补充答辩意见如下：1、一审庭审中未出示土地使用权有偿使用合同、建设用地批准书，无法确定闲置土地时间起点的问题。一审查明上诉人于1994年取得《国有土地使用证》，至今未动工建设，闲置时间十多年，造成国有土地资源浪费，一审判决书第9页审理查明上述事实。自1994年起，上诉人就应当动工建设而未动工开发，县人民政府颁发《国有土地使用证》之日起，正是批准上诉人使用涉案土地。因此，无须另外提交建设用地批准书和土地使用权有偿适用合同。上诉人称一审判决漏列基本事实不正确。2、闲置土地认定未通知上诉人陈述申辩权利的问题。我局已于2008年11月13日向上诉人发出了《土地闲置告知函》（龙国土资函【2008】53号），告知上诉人“如有异议，请你单位接本通知后7日内，携该地权属及投入情况资料到我局申辩，并对该地是否进行实质性开发建设进行说明”。四川省建设厅于2008年11月16日回函（川建函【2008】341号）我局，陈述造成闲置原因是上诉人停止经营，进行改制而造成本案土地闲置，并派上官克难副巡视员、刘姚律师到我局洽谈该涉案土地的处置问题，事实上告知了上诉人行驶了申辩权。我局也派人到四川省建设厅商洽闲置土地处置问题。3、上诉人陈述不知道土地闲置问题。根据四川省建设厅【2008】341号回函称，该厅派四川省开平律师事务所刘姚律师全权代表协商处理该土地一事，而刘姚也是胜诉人的委托代理人。由此可见，上诉人知道我局发出了《土地闲置告知函》（龙国土资函【2008】53号）。4、上诉人认为造成本案土地闲置的原因是政府部门造成的问题。因上诉人多次改制，停止经营，造成本案土地闲置是本身造成而不是政府部门造成的，其财产处置一直由主管部门四川省建设厅直接管理。我局通知上诉人主管部门并无不当。综上，我局认定土地闲置事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审法院的判决正确，请求贵院维持一审法院判决。被上诉人龙门县人民政府答辩称：涉案行政判决书正确，应依法维持。按照《闲置土地处理办法》第二条的规定：本案中上诉人1994年6月领取国有土地使用证至今，一直没有进行开发，符合上述第二条第一款的规定，超过规定的期限，显然属于闲置土地，这是不争的事实。故涉案行政判决时认定涉案闲置土地并无不当。本案中，被上诉人国土资源局2008年发现上诉人闲置土地后，在11月份已经告知，上诉人在收到告知函后，应视为已经收到。该告知函已经说明了上诉人对该告知函可以进行申辩，而且上诉人已经承认了该土地是闲置土地并且进行了申辩，可见被上诉人已经告知了上诉人的申辩的权利。作为被上诉人，服从行政判决书的内容。理由是根据相关法律法规的规定，本案中一审法院判决收回国有土地使用证符合事实。上诉人没有有效证据证明闲置土地是由两被上诉人的行为造成的，上诉人的上诉理由不成立，应驳回。
本院经二审查明，一审确认的事实属实。
本院认为：《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情况之一的，也可以认定为闲置土地：（一）国有土地有偿使用合同或建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；……”。在本案中，焦点问题是涉案土地应认定为闲置土地。根据《土地管理法》第37条、《城市房地产管理法》第25条及《闲置土地处理办法》第2条、第4条的规定，国有土地使用权出让合同对动工开发日期有约定或者建设用地批准书对动工开发日期有规定的，其闲置时间自约定或者规定的动工开发日期起计算，没有约定或者规定动工开发日期的，其闲置时间自国有土地使用权出让合同生效或者建设用地批准书颁发之日起计算。本案被上诉人对涉案土地虽未提供国有土地使用权出让合同对动工开发日期有约定或者建设用地批准书对动工开发日期的有关材料，但上诉人已经在1994年6月领取有国土证，而且确已客观实际闲置了十多年，不论从领取土地使用权证时起算，还是从订立合同时起算，均已经远远超过闲置土地认定期限。被上诉人龙门县国土资源局根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，在作出《土地闲置确认书》之前，已以书面形式告知上诉人该地块未有实质性开发建设，拟定为闲置土地，要求上诉人如有异议可申辩，并要求上诉人对该地块是否进行实质性开发建设进行说明。原四川省建设厅收到告知书已作出了书面复函，后因四川省住建厅（前身为四川省建设厅）未能与被上诉人龙门县国土资源局对涉案土地的处置达成一致意见，被上诉人龙门县国土资源局依法作出《土地闲置确认书》，该确认行为事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。因此，对其作出的确认，应予支持。上诉人认为被上诉人龙门县国土资源局在作出确认时未告知其有陈述和申辩权，上诉人是原四川省建委（2010年改制为：四川省住房和城乡建设厅）主管直属和出资兴办的的国有房地产开发企业，出资人为四川省建委，其涉案土地的《国有土地使用证》在四川省住房和城乡建设厅保存，且上诉人目前实际处于停业经营状态。被上诉人龙门县国土资源局向上诉人和原四川省建设厅及现在的四川省住建厅发出的《土地闲置告知函》和《土地闲置确认书》均由其直属上级主管签收、复函及派员与被上诉人协商处置本案涉案土地的相关事宜。因此，应认定上诉人已实际知道和收到被上诉人发出的告知函和确认书。综上，上诉人请求撤销被上诉人作出的《土地闲置确认书》，理由不充分，对其请求，本院不予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人四川省建设开发房地产公司负担。本判决为终审判决。
审判长：王瑞南代理审判员：覃毅华代理审判员：邱炜炜
书记员：郑瑾
引用法律
《土地管理法》第37条、《城市房地产管理法》第25条、《闲置土地处理办法》第2条、《闲置土地处理办法》第4条、《闲置土地处置办法》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条