上诉人（一审原告）范恒桥，男，1958年1月22日出生，汉族，住安徽省太和县。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路**。法定代表人李国英，省长。
范恒桥因诉安徽省人民政府行政赔偿一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2019）皖12行赔初41号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
范恒桥在一审中诉称：安徽省人民政府于2014年作出皖政地（纳入增减挂钩）[2014]17号《关于太和县2013年第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》（简称《批复》），该批复中征收土地包括其承包的耕地。后其所在村村民申请了行政复议，复议机关于2018年4月10日作出皖行复[2018]138号复议决定书确认上述批复违法。其耕地因该批复被非法征收，安徽省人民政府应对其进行赔偿。请求判令：安徽省人民政府退还其0.5072亩土地或者给付原土地拍卖所得价款；赔偿其误工费共计1万元。一审法院经审理查明：2014年8月28日，安徽省人民政府作出皖政地（纳入增减挂钩）[2014]17号《批复》，后经过行政复议，该批复被确认违法。2019年1月23日，原告向安徽省人民政府邮寄行政赔偿申请书，请求返还其0.5072亩土地（或者给付原土地拍卖所得价款）并赔偿给付其误工费共计1万元。安徽省人民政府于同年3月21日作出不予赔偿决定书，认为皖政地（纳入增减挂钩）[2014]17号《批复》的法律效力包括得到执行的效力仍然存在，同时对原告的补偿费用符合补偿标准，因此该批复未对其合法权益造成损害，其请求国家赔偿没有事实和法律依据，决定驳回其提出的赔偿申请，不予赔偿。原告认为该不予赔偿决定书违法，被告应当依法对其进行赔偿，遂诉至该院。一审法院认为：针对案涉皖政地（纳入增减挂钩）[2014]17号《批复》，安徽省人民政府已作出行政复议决定。该行政复议决定认为由于太和县人民政府在国家限期整改期间报批征地，不符合依法报批征地的情形，被国家土地督察南京局认定为违规受理与审批建设用地，但考虑到涉案土地已经出让，使用该土地的建设项目已经实施，如果撤销该批复会给公共利益造成损失，且太和县人民政府已对被征地农民进行了补偿安置，办理了相关社保手续，保障了被征地村（居）民合法权益，决定确认该批复违法。该复议决定结果意味着皖政地（纳入增减挂钩）[2014]17号《批复》虽然违法，但并未予以撤销，仍保留了其效力。通常，政府征地行为包括作出征地批复、组织实施、安置补偿等一系列行政行为，其中，直接影响被征收人权利的是拆迁或清表、安置补偿等行为。被征收人认为自己的权益受损，要求赔偿或补偿的，一般应向具体实施机关主张权利。范恒桥认为安徽省人民政府作出的批复已被确认违法，要求赔偿其损失，难以支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，人民法院审理行政赔偿案件，应当就当事人之间行政赔偿争议进行审理和裁判。行政机关的行政赔偿处理决定本身并非行政赔偿案件的诉讼标的，原告将确认被告作出的不予赔偿决定书违法并撤销该决定书列入诉请不妥。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回原告范恒桥的赔偿请求。范恒桥上诉称：1、一审法院认为该复议决定结果意味着皖政地（纳入增减挂钩）[2014]17号《批复》虽然违法，但并未予以撤销，仍然保留了其效力违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定。皖政地（纳入增减挂钩）[2014]17号《批复》及皖行复[2018]135号行政复议决定属于行政机关作出的最终裁决，人民法院无权作出任何评判。2、一审法院没有进行调解、未对证据予以审查、评判，且遗漏了确认被告对原告作出《不予赔偿决定书》的行为违法，并撤销该决定书这一诉讼请求，审判程序严重违法。3、一审判决认定事实错误，导致适用法律错误。请求撤销原判，依法支持其一审诉讼请求。
安徽省人民政府未向本院提交书面答辩意见。范恒桥向一审法院提交了以下证据：1、身份证复印件，证明其主体适格；2、皖行复[2018]138号行政复议决定书，证明被告违反规定程序、违规批准土地，其可依法收回土地；3、行政赔偿申请书，证明其在法定期限内要求赔偿，且适用法律正确；4、不予赔偿决定书，证明其土地使用权在批复征地范围之内；5、耕地承包合同书、农村土地承包经营权证及成交确认书，证明其合法承包的土地在承包期内被违法征收，导致其无地可耕，其经济损失因被告的违法批复导致，被告应承担赔偿责任。安徽省人民政府在法定期限向一审法院提交了以下证据：1、行政赔偿申请书及EMS快递单、不予赔偿决定书及EMS快递单，证明其作出的不予赔偿决定书程序符合法律规定；2、皖政地（纳入增减挂钩）[2014]17号《批复》、皖行复[2018]135号行政复议决定书，证明该批复被确认违法，未被撤销；3、原太和县国土资源局出具的《关于太和县范霄东、范恒桥、杨艳明、范存乐申请国家赔偿有关情况的说明》、太和县城关镇银杏社区居民委员会出具的情况说明及土地补偿费用发放统计表，证明批复未对原告造成损害结果。安徽省人民政府在法定期限向一审法院提交了以下依据：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十三条、第十四条、第三十九条。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为：安徽省人民政府作出的皖行复[2018]135号行政复议决定认定，由于太和县人民政府在国家限期整改期间报批征地，不符合依法报批征地的情形，被国家土地督察南京局认定为违规受理与审批建设用地，对皖政地（纳入增减挂钩）[2014]17号《批复》应当依法予以撤销或者确认违法，但鉴于涉案土地已经出让，使用该土地的建设项目已经实施，撤销该批复会给公共利益造成损失，且太和县人民政府已经对被征地农民进行了安置补偿，办理了相关社保手续，保障了被征地村（居）民合法权益，故确认该批复违法。该生效的行政复议决定虽确认案涉批复违法，但并未予以撤销，保留了该批复的法律效力。在此情况下，征地实施机关仍然可以依法继续实施征地行为。对于原土地权利人而言，其应由征地实施机关在实施征地的过程中依法给予土地征收补偿安置。故范恒桥要求安徽省人民政府将案涉土地恢复原状并返还以及赔偿损失等行政赔偿请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。同时，本院亦予指出，相关主管机关应当加强对征地实施情况的监督检查，督促下级机关依法组织实施征收及做好补偿安置工作，及时、足额支付补偿费用，切实保障好被征收人的合法权益。被征收人如对征收补偿安置不服，亦可依法申请行政复议或提起行政诉讼，以维护自身合法权益。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。第二十九条规定，人民法院审理行政赔偿案件，应当就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。安徽省人民政府针对范恒桥的赔偿申请作出不予赔偿决定，系法律规定的先行处理程序，并非行政赔偿案件的诉讼标的，人民法院仍应针对范恒桥的赔偿请求能否成立进行审查。故范恒桥主张一审判决遗漏诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十条规定，人民法院审理行政赔偿案件在坚持合法、自愿的前提下，可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解。调解成立的，应当制作行政赔偿调解书。该条赋予了人民法院对行政赔偿案件可以进行调解的权力，并非规定人民法院必须对所有行政赔偿案件进行调解，故范恒桥认为一审法院未进行调解，审判程序违法，理由亦不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。范恒桥的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。
审判长：王玉圣审判员：宋鑫审判员：蒋春晖法官助理：戴红
书记员：陈维为
引用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款