上诉人（一审原告）蔡四一，男，1970年10月24日出生，汉族，住安徽省池州市贵池区。委托代理人唐建华，北京创为律师事务所律师。委托代理人梁慧慧，北京创为律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市中山路**。法定代表人李国英，省长。委托代理人刘林，安徽省自然资源厅工作人员。委托代理人朱金宏，安徽天禾律师事务所律师。
上诉人蔡四一因诉安徽省人民政府（以下简称省政府）行政赔偿一案，不服合肥市中级人民法院（2018）皖01行赔初25号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年4月1日公开开庭审理了本案。上诉人蔡四一及委托代理人唐建华、梁慧慧，被上诉人省政府的委托代理人刘林、朱金宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，原告系安徽省池州市贵池区牌楼镇神山村村民，在该村拥有合法承包的土地。2017年3月17日，被告作出皖政地〔2017〕233号《关于安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目建设用地的批复》（以下简称233号《批复》），批准池州市政府在贵池区牌楼镇神山村用地范围内，将集体农用地27.9293公顷（其中耕地22.9867公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地3.2536公顷，未利用地0.0043公顷，合计批准建设用地31.1872公顷，用于安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目建设。原告不服233号征地批复，于2017年6月1日向省政府申请行政复议。2018年4月2日，省政府作出皖行复〔2018〕116号行政复议决定，认为省政府将涉案土地中的基本农田调整为非基本农田，进而批准征收，规避了国务院征收基本农田的审批权限。同时，涉案项目不属于民生、环保等特殊项目，省政府批准核准项目用地中的基本农田，不符合国土资发〔2012〕2号《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》第二条的规定。鉴于涉案土地已实施建设，撤销233号征地批复会给公共利益造成重大损失，故对申请人要求撤销233号征地批复的请求不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，确认233号征地批复违法。原告认为被告上述违法征地批复侵犯了其合法权益，遂提起行政赔偿诉讼，请求：一、依法判令省政府将根据233号《批复》违法占用的其承包的基本农田恢复原状并予返还；二、依法判令省政府赔偿根据233号《批复》违法占用该基本农田期间（被占用破坏之日起至恢复原状并返还日）的损失人民币24000元。一审法院认为，行政机关及其工作人员作出的具体行政行为违法并侵犯了行政行为相对人的人身权、财产权，且违法行为与损害后果之间存在因果关系，是行政行为相对人取得行政赔偿必备的前提条件之一。本案中，案涉的征地批复虽然已经被行政复议程序确认违法，但并未被撤销，该征地批复的法律效力仍然依法存在，可以继续作为履行土地征收行为的依据。并且，涉案的征地批复作出后，该批复已得到实际履行，涉案土地上已实施建设，故原告要求判令被告将根据征地批复占用的基本农田恢复原状并返还原告以及赔偿原告因征地批复违法造成占用原告基本农田期间损失的诉讼请求不能成立。原告的涉案土地被征收后，依法享有得到征收补偿安置的权利。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。由此可见，被告并不承担具体实施土地征收和安置补偿行为的职责。原告如果认为相关的市、县人民政府或土地管理部门在实施土地征收以及安置补偿过程中的行为违法，造成其合法权利义务受到侵犯，可依法另行主张权利。综上，原告的赔偿请求没有事实和法律依据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回蔡四一的赔偿请求。
蔡四一上诉称，一、一审判决认定违法批复的法律效力，称“该征地批复的法律效力仍然依法存在，可以继续作为履行土地征收行为的依据”严重错误。行政机关承担国家赔偿责任是以行政行为违法为前提的，不是以行政行为“撤销”为前提的。233号《批复》之所以未被撤销，不是被上诉人有权征收基本农田，只是因为其征收的土地不仅包括基本农田，还包括非基本农田，被上诉人为了维持非基本农田征收的效力，才作出批复违法而未撤销的复议决定。被上诉人对本案所涉的基本农田不具有征收的权力，其“征收”因违法而无效。二、一审判决以“涉案的征地批复作出后，该批复已得到实际履行，涉案土地上己实施建设”作为上诉人诉讼请求不能成立的理由，无法律根据和逻辑。“涉案的征地批复作出后，该批复己得到实际履行，涉案土地上己实施建设”，正好印证了被上诉人233号《批复》的违法性和损害后果的严重性，以及违法行为与损害结果之间的因果关系，上诉人的诉讼请求应当得到支持。三、一审判决试图混淆赔偿与补偿，逃避审判责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的适用前提是“征收土地方案经依法批准后”，但本案违法批复并非经“依法批准”，而是违法越权，因为真正的批准主体是国务院而非被上诉人。如该法条含义，征地批复的审批和责任主体是省级人民政府，不是土地所在地的市县人民政府。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，请求对一审判决予以改判，支持上诉人一审全部诉讼请求。
省政府答辩称，一、233号《批复》仅被确认违法，未被撤销。2017年6月1日，被上诉人收到上诉人等人行政复议申请，请求撤销233号《批复》。2018年4月，被上诉人作出确认该征地批复违法的复议决定。案涉233号《批复》被省政府以案涉土地涉及基本农田，未经国务院批准征收为由确认违法，而未予以撤销，意味着该批复的法律效力包括得到执行的效力仍然存在。二、案涉233号《批复》未对上诉人造成损害结果。2017年，上诉人原承包的集体土地已被233号《批复》征收。根据皖政〔2015〕24号《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》，基本农田和一般耕地均属于农用地，两者补偿标准相同。补偿费用已按照标准打入上诉人个人账户且上诉人领取了补偿款。被确认违法的233号《批复》并未对上诉人造成任何损害。同时，上诉人在领取补偿款后与案涉土地不存在法律上的利害关系。综上，请求人民法院依法驳回上诉，维持原判。一审原告蔡四一向一审法院提供了以下证据：1、原告身份证、家庭户口簿；2、农村土地承包经营权证。证据1、2证明原告系案涉基本农田的承包经营权权利人，具有原告主体资格。3、116号行政复议决定，证明被告批复违法，被告应承担国家赔偿责任。4、《不予赔偿决定书》，证明原告向被告申请赔偿，被告拒绝作出国家赔偿，原告因此起诉。5、基本农田被违法占用前照片；6、基本农田被违法占用后照片。证据5、6证明：被告违法行为给原告造成重大损失，被告应予赔偿。7、2018年稻谷等市场价格；8、原告损失计算明细。证据7、8证明被告违法行为给原告造成的经济损失，被告应承担赔偿责任。一审被告省政府向一审法院提供了以下证据：1、《行政赔偿申请书》及EMS快递单；2、《不予赔偿决定书》及EMS快递单。证据1、2证明被告作出的不予赔偿决定书程序符合法律规定。3、233号征地批复；4、116号行政复议决定。证据3、4证明233号征地批复被确认违法，但未被撤销。5、池州市国土局作出的《限期交出土地决定书》；6、皖政〔2015〕24号《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》；7、贵池区牌楼镇神山村村民委员会《神山骨料项目征地费发放表》；8、《土地征收征用协议书》。证据5、6、7、8证明征地补偿费用已按照标准打入其个人账户，233号征地批复被确认违法并未对其造成损害结果。
上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，生效行政复议决定虽然认定省政府批准征收涉案土地不符合相关法律规定，但鉴于涉案土地已实施建设，撤销233号《批复》会给公共利益造成重大损失，故并未撤销涉案批复，而是确认该批复违法。由此可以看出，复议机关在对涉案批复进行审查并经过利益衡量后，仅对涉案批复进行了违法性评价，但最终保留了该批复的法律效力。在此情况下，征地实施机关仍然可以依法继续实施征地行为。对于原土地权利人而言，其应由征地实施机关在实施征地的过程中依法给予土地征收补偿安置。现上诉人蔡四一要求省政府将涉案土地恢复原状并返还以及赔偿损失，缺乏事实根据和法律依据，本院难以支持。同时，本院亦予指出，相关主管机关应当加强对征地实施情况的监督检查，督促下级机关依法组织实施征收及做好补偿安置工作，及时、足额支付补偿费用，切实保障好被征收人的合法权益。被征收人如对征收补偿安置不服，亦可依法申请行政复议或提起行政诉讼，以维护自身合法权益。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人蔡四一的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。
审判长：张志强审判员：王新林审判员：钟祖凤法官助理：张高英
书记员：潘玉丹
引用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款