上诉人（原审原告）江苏南通六建建设集团有限公司，住所地江苏省南通市。法定代表人沈卫东，总经理。委托代理人周大力，吉林佳誉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吉林市人力资源和社会保障局，住所地吉林市船营区。法定代表人王宗英，局长。委托代理人郐剑秋，吉林市劳动监察支队审理科审理员。委托代理人贡玉新，吉林明达伟业律师事务所律师。原审第三人吉林市红大房地产开发有限公司，住所地吉林市丰满区。法定代表人张妍，经理。
上诉人江苏南通六建建设集团有限公司（以下简称南通六建）因诉被上诉人吉林市人力资源和社会保障局（以下简称吉林市人社局）行政赔偿一案，不服吉林市船营区人民法院（2017）吉0204行赔初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人南通六建的委托代理人周大力，被上诉人吉林市人社局的委托代理人郐剑秋、贡玉新到庭参加诉讼。原审第三人吉林市红大房地产开发有限公司（以下简称红大公司）经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审判决认定：2011年4月14日，红大公司为开发建设红大明珠项目，向吉林市人社局下属的吉林市劳动监察支队缴纳农民工工资保障金200万元。因在红大明珠2号楼从事抹灰工程的工人到吉林市劳动监察支队投诉，反映施工单位南通六建拖欠其工资，2013年8月28日，吉林市信访局主持召开了“解决刘六朝等40名农民工在红大明珠项目做抹灰工程被拖欠工资问题”的工作会议，并形成了《关于解决“刘六朝等40名农民工在红大明珠项目做抹灰工程被拖欠工资”问题的会议纪要》。2013年9月10日，吉林市劳动监察支队将红大公司所缴纳农民工工资保障金中的226228元用于发放农民工工资。2014年4月16日，吉林市劳动监察支队向红大公司返还农民工工资保障金1773772元。红大公司于2015年8月17日向本院提起行政诉讼，要求确认吉林市人社局扣划预留农民工工资保障金226228元的行政扣划行为违法，依法判令被告返还农民工工资保障金226228元。本院于2016年1月26日作出（2015）船行初字第36号行政裁定，驳回原告红大公司的起诉。红大公司上诉，吉林市中级人民法院于2016年5月25日作出（2016）吉02行86号行政裁定书，裁定撤销本院（2015）船行初字第36号行政裁定书，该案指令本院继续审理。本院于2016年7月26日作出（2016）吉0204行初20号行政判决书，判决驳回红大公司的诉讼请求。红大公司上诉，吉林市中级人民法院于2016年9月19日作出（2016）吉02行终178号行政判决书，判决撤销本院（2016）吉0204行初20号行政判决；确认吉林市人社局将红大公司缴纳的农民工工资保证金支付给刘某226228元的行为违法；驳回红大公司要求吉林市人社局返还226228元的诉讼请求。现南通六建向本院提起行政诉讼，要求判令吉林市人社局赔偿因其违法支付农民工工资保证金行政行为给南通六建造成的实际损失226228元。原审法院认为：赔偿请求人对违法行政行为对其所造成的实际经济损失负有举证证明责任，本案原告南通六建未能举证证明其所主张的经济损失已经实际发生。第一，根据吉林市中级人民法院（2016）吉02行终178号行政判决及本案庭审调查，红大公司与南通六建、南通六建与刘某均尚未进行工程决算，南通六建是否拖欠以及拖欠多少农民工工资本案中无法确认；第二，原告南通六建主张其向刘某多支付了工程款，但尚未通过合法途径向刘某主张返还，实际经济损失尚未确定。基于以上两点，吉林市中级人民法院（2016）吉02行终178号行政判决书第二项判决主文所确认的违法行政行为是否给原告南通六建造成了经济损失以及实际损失的数额目前尚无法确认，即被告吉林市人社局所应承担行政赔偿责任的有无及大小无法认定，原告南通六建的赔偿请求本院无法支持，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告江苏南通六建建设集团有限公司的诉讼请求。
南通六建上诉称：一、原审不采信上诉人提供的红大公司出具的证明，认为上诉人的损失无法确定理由不充分。上诉人承建红大公司工程施工项目，双方没有工程决算不能推定抹灰工程没有决算，红大公司在支付抹灰人工费时扣除了吉林市人社局扣划的226228元，不会因整个工程没有决算受到影响。二、上诉人提供的红大明珠2号楼项目与刘某之间的工程结算的证据与本案有关联性，该证据是证明上诉人向刘某支付工人工费的直接证据，可以证明刘某多领取施工人工费226228元的事实。至于上诉人没有向刘某主张返还，因为此款是通过被上诉人违法行为给付的，上诉人向被上诉人主张权利并无不当。三、被上诉人违法行为造成上诉人经济损失226228元事实清楚，证据充分。被上诉人将226228元支付给刘某，刘某出具一份说明。事后刘某从上诉人处领取工程质保金7.26万元外，再未向上诉人主张结算工程款，如果上诉人知道刘某在被上诉人处领取226228元，是不会将质保金7.26万元给付刘某的。上诉人损失226228元的事实成立。请求撤销原审判决，改判吉林市人社局赔偿上诉人经济损失226228元。
吉林市人社局答辩称：一、红大公司与南通六建、南通六建与刘某均尚未进行工程决算，南通六建是否拖欠以及拖欠多少农民工工资本案中无法确认。南通六建主张其向刘某多支付了工程款，但尚未通过合法途径向刘某主张返还，实际经济损失尚未确定。故法院判决确认的答辩人行政违法行为是否给南通六建造成经济损失以及损失数额目前无法确认。根据《关于确认劳动关系有关事项的通知》（劳社部发（2005）第12号）第四条的规定，建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。上诉人将抹灰工程分包给不具备用工主体资格的自然人刘某，依规定上诉人应承担用工主体责任。即上诉人与投诉的农民工具有事实劳动关系，是承担农民工工资支付的主体单位。无论上诉人是否欠分包人工程款，只要欠发农民工工资事实属实，上诉人就应承担用工主体给付工资的义务。至于动用农民工工资保证金只是工资支付的渠道和方法。故上诉人主张的损失无论是否存在，均与行政行为是否违法无关。二、上诉人准确得出226228元的来源是根据《红大明珠项目（抹灰）班组结算款申请表》计算的，抛开该表没有刘某本人签字无法确认工程量的真实性不谈，上诉人从表中1446228元减表中1080000元减2013年2月5日由姚娜账户支付给刘某140000元，得出剩余工程款226228元。此后上诉人仅提供2014年1月22日由杨建平账户支付给刘某72600元，除此之外，上诉人未再提供付款给刘某的证据，付款人不是上诉人，不能证明上诉人的主张。而且上诉人自身提供的金额也可说明上诉人所称损失226228元事实不存在，何况72600元是不是上诉人给付的、是不是与2号楼抹灰工程款有直接关系均不得而知，抹灰工程总量所涉及的工程款及付款内容都不是本案能够审理的。综上，上诉人的诉求无事实和法律依据，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。吉林市人社局在二审中未提交新证据。上诉人南通六建在二审庭审中提交了红大明珠1、3号楼抹灰工程款项目结算单各1份，证明1、3号楼结算单上面也有手改内容，2号楼的情况也是一样，应该以手改后数字来计算是否欠工程款。吉林市人社局对南通六建新提交的证据有异议，认为该证据是复印件，是上诉人单方制作的，与本案没有关联性，不具有证明效力。
经审查，本院认为上诉人南通六建二审庭审中提供的结算单与本案没有关联，也不能证明上诉人在当时不欠农民工工程款的主张，故不予确认。本院对双方在一审提交证据的审查意见与一审相同。经审理，本院查明的主要案件事实与一审相同，不再赘述。
本院认为：吉林市人社局将红大公司缴纳的农民工工资保证金支付给刘某等农民工226228元的行为，是因为违反法定程序被本院确认违法。行政行为违法是否应进行赔偿，还要看利害关系人是否有实际损失，这种实际损失与违法行政行为之间是否有直接的因果关系。南通六建为红大公司开发建设的红大明珠项目施工，将2号楼抹灰工程发包给刘某，刘某雇农民工进行抹灰施工。由于工资被拖欠，数十名农民工集体投诉上访。为解决农民工上访问题，吉林市信访局主持召开了工作会议，并形成了《关于解决“刘六朝等40名农民工在红大明珠项目做抹灰工程被拖欠工资”问题的会议纪要》。吉林市信访局研究解决农民工因拖欠工资而上访的问题，合情合理亦不违法，吉林市人社局下属监察大队执行会议形成的纪要内容，虽然程序违法，但从当时的客观实际看，从红大公司缴纳的农民工工资保证金中支付拖欠农民工的工资，是解决农民工访求的客观需要。吉林市信访局主持召开的工作会议，红大公司和南通六建也指派了人员参加会议。在工作会议上，确定用红大公司的农民工工资保证金226228元支付刘六朝等40人的工资，南通六建的参会人员在当时并未提出不拖欠农民工工资。现在上诉人主张在当时并不欠农民工工程款，除提供了其单方的结算单等凭证，并无其他证据印证。故南通六建在农民工上访时究竟是否拖欠农民工工资以及拖欠数额，现仍无法确定。南通六建提交的证据不足以证明其有226228元的实际经济损失。南通六建将2号楼抹灰工程清包给刘某，刘某雇佣农民工施工，承包关系、雇佣关系以及农民工与南通六建之间的关系，都属民事诉讼范畴，不是行政审判能够审理的内容。南通六建应先与清包人刘某及其他农民工进行工程结算，以确定是否多支付了农民工工资，后人民法院方能对吉林市人社局是否承担赔偿责任作出评判。上诉人南通六建在损失是否实际存在或者数额不确定的情况下，要求吉林市人社局赔偿226228元，没有事实根据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。
审判长：王静审判员：钱岩代理审判员：郭娟娟
书记员：隋雨桐
引用法律
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款