原告：张素琴，女，1954年1月9日出生，汉族，住所地：鞍山市铁东区。委托诉讼代理人：黄绍春，男，1955年1月29日出生，汉族，住所地：鞍山市铁东区。被告：鞍山市人民政府。住所地：鞍山市铁东区胜利南路36号。法定代表人：余功斌，市长。委托诉讼代理人：王喆，鞍山市司法局工作人员。委托诉讼代理人：周钢都，辽宁钢城正大律师事务所律师
原告张素琴诉被告鞍山市人民政府（以下简称市政府）行政赔偿一案，本院于2019年3月11日受理后依法组成合议庭进行了审理，于2019年6月28日作出（2019）辽03行赔初13号行政裁定，裁定驳回张素琴的起诉。张素琴不服上诉至辽宁省高级人民法院。辽宁省高级人民法院于2019年12月19日作出（2019）辽行赔终45号行政裁定，撤销本院作出（2019）辽03行赔初13号行政裁定；指令本院继续审理。2020年7月13日，本院受理后依法组成合议庭，于2020年7月27日公开开庭进行了审理。原告张素琴及其委托诉讼代理人黄绍春，被告市政府委托诉讼代理人王喆、周钢都到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审查明，2006年7月9日，原告张素琴与恒泰公司签订《房屋拆迁产权调换协议书》，其中有：“恒泰公司于2008年7月1日前回迁安置，安置地点就地安置”的约定。2008年8月2日，市政府就福兴东小区动迁居民回迁问题进行现场办公，并形成（2008）第20号《业务会议纪要》。2015年6月5日，原告等人以市政府为被告向本院提起拆迁安置违法行政诉讼，本院于2015年11月26日作出（2015）鞍行初字第00032号行政判决，判决确认市政府（2008）第20号《业务会议纪要》移迁安置违法。判决后，市政府不服，上诉于辽宁省高级人民法院。辽宁省高级人民法院于2018年8月29日作出（2016）辽行终938号行政判决，驳回上诉，维持原判。原、被告证据材料经庭审质证，足资认定上述事实。
原告诉称：按照市城区改造规划，原告于2006年7月在福兴东小区动迁，与鞍山市恒泰房屋拆迁有限公司签订《房屋拆迁产权调换协议书》；依法获取拆迁补偿权益的要件：在原房屋拆迁地块就地安置、过渡期24公月、取得以46㎡为基础多退少补的产权房屋。在回迁房建设中，被告做出《业务会议纪要》[2008]第20号，分别于2009年10月、2010年7月、2016年3月对原告实施移迁；于2012年2月将原告占有的就地安置地块出让，建成商业楼盘。原告针对被告违法侵害，自2009年10月起逐级提出申诉和行政诉讼。2010年4月20日最高法院诉讼服务中心召开听证会予以督办：2012年10月4日国家信访局将申诉列为信访积案督办。因当期两任市长违反《信访条例》法职，持续违法压制诉求，导致原告遭受侵害损失严重。被告的行政行为，经鞍山市中级人民法院（2015）鞍行初字第00032号和辽宁省高级人民法院（2016）辽行终938号行政判决确认违法。原告依判决书，于2018年10月11日向被告提出赔偿申请，被告拒绝赔偿。原告认为，依《辽宁省城市房屋拆迁管理办法》第六条、第十条规定确定的“就地安置”地块，有建设项目批准文件；建设用地规划许可证；国有土地使用权批准文件的支持；依照《中华人民共和国物权法》第十五条、第一百一十七条、第一百一十八条、第二百四十一条规定，原告对该地块依法享有占有、使用和收益的权利。被告替代拆迁人违法实施移迁和出让地块；特别是2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，被告作为征收人用市规划委[2012]1号、12号《会议纪要》，重新规划、改变原告占有地块用途，未依规对地块占有人补偿收回地块，而是假借建回迁房的名义将地块出让，由开发商倒卖建成商业楼盘。被告处分、灭失原告拆迁补偿要件的行政行为，违反《中华人民共和国物权法》第一百二十条规定，违反《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第四条规定；导致原告履行协议的要件灭失，产权调换协议目的不能实现；造成依协议取得房屋不能的财产损失、租房费损失及拖延给付赔偿款的擎息损失。依据《中华人民共和国侵权责任法》第二条、第三条、第四条第一款规定，请求法庭判令被告依法承担行政侵权责任。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）、（四）款规定和第三十六条第四款规定；《国有土地上房屋征收补偿条例》第三十一条的规定，请求法庭判令被告承担行政赔偿责任并以货币赔偿原告经济损失。原告请求被告赔偿的具体项目、计算公式、理由及依据如下：一、请求被告用货币赔偿依法取得房屋不能的财产损失。赔偿房屋财产计算公式：赔偿金额=按房屋征收部门规定标准核定房面积×按2012年侵害当期铁东区房地产评估价格一个人应承担的建筑成本安置费=(46㎡+8㎡+6㎡)×6400元/㎡一(6㎡×830元/㎡)=379020元。提出赔偿的理由和依据：1、依《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(四）款规定请求用货币赔偿：原告因取得房屋不能，已经贷款购房，需货币偿还债务。2、市房屋征收部门核定实物房屋面积的规定：在原有面积46m’基础上，“赠8㎡补6㎡”，原告单室面积应核定为60㎡。3、依《中华人民共和国侵权责任法》第十九条规定，因被告灭失地块的行政行为导致原告取得房屋不能，应按2012年侵害发生时给予赔偿。请求法庭调取铁东区房屋征收管理局保管的2012年铁东区房地产评估价格（原告暂按2011年公布的铁东区房地产评估价格6400元/㎡计算)。如果该证据不能调取，请求按照2012年市委书记谷春立主持市信访联席会议确定解决强拆遗留问题的补偿按7000元/㎡标准计算（原告同地块强拆的居民已按此获取补偿)。4、按照鞍政办发[2000]43号文件第九条规定标准，赔偿款应减去个人承担的扩大面积建筑成本。二、请求被告赔偿协议目的不能实现期间的房租损失。赔偿房租损失计算公式：房租损失金额=临时安置期间的实际租房金额-已获临时安置补贴金额=82400元－46815元=35585元。提出赔偿的理由和依据：1、依《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）款规定，依《中华人民共和国民法通则》第一百一十七条规定，参照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同案件适用法律若干问题的解释》第十七条规定，因被告侵害行为造成原告协议目的不能实现，致使原告逾期取得房屋不能，应当赔偿房租损失。2、租房费损失赔偿，因被告未公布过租房标准，原告主张按实际损失计算。或者按照协议约定的超期赔付比率计算赔偿金额。三、请求被告赔偿自侵害发生时应赔付房款逾期支付的擎息损失。赔偿房款息损失的计算公式：赔偿款擎息金额=原告应获取的房款赔偿金额×中国人民银行规定的金融机构计收贷款的基准利率×逾期支付的期限=379020元×7.05%/12×4个月（2012年3月～2012年6月）＋379020元×6.8%/12×1个月（2012年7月）＋379020元×6.55%/12×27个月（2012年8月～2014年10月）＋379020元×6.15%/12×4个月(2014年11～2015年2月）＋379020元×5.9%/12×2个月（2015年3月～2015年4月）＋379020元×5.65%/12×1个月（2015年5月)＋379020元×5.4%/12×2个月（2015年6月～2015年7月）＋379020元×5.15%/12×2个月（2015年8月～2015年9月）＋379020×4.9%/12×40个月（2015年10月～2019年1月）=8906.97元＋21247.78元＋55858.07元＋7769.91元＋3727.03元＋1784.55元＋3411.18元＋3253.25元＋61906.6元=167865.34元。提出赔偿的理由和依据：1、依《中华人民共和国侵权责任法》第十九条规定，被告2012年2月出让地块的行为灭失了原告实现协议的要件，致使原告取得房屋不能，应从侵权发生时计算并支付赔偿款。2、原告取得产权房屋不能，依《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六（八）款、《最高人民法院关于审理商品房买卖合同案件适用法律若干问题的解释》第八条、第十七条、《中华人民共和国物权法》第二百四十三条、第一百一十六条规定，被告应当自侵害发生时赔付房款损失，逾期支付赔偿款应依法赔付孳息损失。四、请求赔偿因被告违法行政侵害导致原告诉讼费用损失。行政诉讼赔偿金额=案件受理费+误工费用参加=案件受理费50元+8天×市平均日工资99.37元=844.96元（参加诉讼天数×鞍山市日平均工资=行政诉讼受理、立案1天、案件预审1天、提起行政赔偿诉讼受理、立案1天、赔偿撤诉1天、一审开庭及上诉1天、二审开庭1天，申请赔偿及提起赔偿诉讼2天）依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条（八）款，《诉讼费用交纳办法》第二十九条。以上请求赔偿项目金额合计：379020元+35585元+167865.34元+884.96元=583315.3元，综上，请求：1、判令被告承担违法处分、灭失原告拆迁补偿权益的行政侵权责任和行政赔偿责任；2、判令被告以货币赔偿，原告不能取得拆迁补偿权益的损失，请求赔偿损失金额为692175元。原告向本院提供的证据材料有：1、本院（2015）鞍行初字第00032号行政判决书、辽宁省高级人民法院（2016）辽行终938号行政判决书；2、《赔偿申请书》：3、《房屋拆迁产权调换协议书》及《扩大面积收费通知书》、《收款收据》；4、鞍山国土局出让土地成交公示及就地安置地块被建成商业楼盘的照片；5、《房地产买卖抵押贷款合同》；6、《租房协议》；7、中国人民银行利率表。
被告市政府辩称：一、答辩人未能对原告就地安置属于不可克服的客观原因。答辩人在2006年对福兴东地块（原告所在地）实施危旧房屋改造项目，曾与原告等多户被拆迁人达成原地安置协议，也曾通过政府规划，在原地建设居民回迁楼准备对回迁居民予以安置。但政府的回迁楼建设遭到小区西侧居民（新光街北13栋楼）以采光权受侵害为由强烈反对，甚至不惜以命抗争。为避免发生群体恶性事件，和谐迎接奥运会，政府曾调整规划，准备同新光街北13栋居民一并拆迁，但仍遭到13栋业主的强烈反对而未成。原告等住户原拆迁面积不可能建设计划中的安置房屋，政府只能再次修改规划，将此地改成3层商用房屋。二、原告提出的赔偿请求没有法律依据。在2008年政府会议纪要提出异地安置通山街（距原回迁地北约200米）之后，当时有178户选择去了通山街，弃选130户。2016年10月，另一处回迁安置房“康乐花园小区”（距原回迁地南300米）建成，福兴东小区剩余130户居民中有107户选择了此处房屋，弃选居民23户，原告是其中之一。如果说2008年政府无奈之下将福兴东回迁居民安置到通山街，通山街地理位置与原地回迁略显不如的话，那么康乐花园小区地理位置明显优于原回迁地位置，政府安置原告到此处居住没有侵犯原告的合法权益。三、政府至今仍然积极安置。政府当前能够为原告等回迁居民安置的选项有以下两种：一是选择康乐花园小区，尚有28户房屋可供选择；二是按照拆迁当时（2006年）该地块货币化安置政策标准（正房3299元/平，厢房3217元/平）选择货币化安置。被告市政府向本院提供的证据材料有：《康乐花园小区房源明细表》。
本院认为，本案的争议焦点是，市政府作出的（2008）第20号《业务会议纪要》与原告提出的损失之间是否具有因果关系，市政府应否承担赔偿责任。首先，原告提出的损失与市政府作出的（2008）第20号《业务会议纪要》是否存在因果关系。就本案而言，原告与恒泰公司签订《房屋拆迁产权调换协议书》，按约定，恒泰公司于2008年7月1日前给原告回迁安置，安置地点为就地安置。因市政府是铁东区人民政府的上级政府，恒泰公司系铁东区政府出资的全资子公司。市政府作出的（2008）第20号《业务会议纪要》严重影响恒泰公司履行《房屋拆迁产权调换协议书》约定的义务，致使恒泰公司违约。正因为此，本院（2015）鞍行初字第00032号行政判决，确认市政府（2008）第20号《业务会议纪要》提出的移迁安置违法。但原告提出的损失是恒泰公司不履行《房屋拆迁产权调换协议书》义务造成的合同损失，这种损失与市政府作出的（2008）第20号《业务会议纪要》是否存在因果关系，这是本案的关键。从合同相对性看，合同的主体是原告与恒泰公司；从合同的履行情况看，合同目的不能实现及造成原告相应损失的直接原因，是恒泰公司的违约。换言之，市政府作出的（2008）第20号《业务会议纪要》虽严重影响恒泰公司履行《房屋拆迁产权调换协议书》约定的义务，但实际履行《房屋拆迁产权调换协议书》的是恒泰公司。因此，原告提出的赔偿损失与市政府作出的（2008）第20号《业务会议纪要》并不存在因果关系。其次，市政府对原告提出的赔偿损失应否承担赔偿责任。本案中，恒泰公司取得拆迁许可证后，与原告签订协议的时间是2006年。按《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（（2007）民立他字第54号）当事人之间达成了拆迁补偿安置协议“起诉符合民诉法第一百零八条规定的属于人民法院受理民事诉讼范围条件，应予受理”的规定，《房屋拆迁产权调换协议书》属于平等主体间的民事协议。而在民事合同中，因合同外第三人的原因造成合同违约，一直以来，我们国家的民事法律均规定应由违约者承担，而非由合同外第三人承担。这可以从1981年颁布的《中华人民共和国经济合同法》第三十三条规定的“由于上级领导机关或业务主管机关的过错，造成经济合同不能履行或者不能完全履行的，上级领导机关或业务主管机关应承担违约责任。应先由违约方按规定向对方偿付违约金或赔偿金，再由应负责任的上级领导机关或业务主管机关负责处理”，最高人民法院1984年9月指定的《关于贯彻执行＜经济合同法＞若干问题的意见》“违法合同责任的处理，应该合同的双方当事人之间进行，而不应在违约方面的上级领导机关或业务主管机关与对方当事人之间进行，所以不能直接追究上级领导机关或业务主管机关的责任”，1999年颁布的《中华人民共和国合同法》第一百二十一条规定“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决”以及2020年颁布的《中华人民共和国民法典》第五百九十三条规定“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当依法向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定处理”。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（三）项规定，法律规定的其他情形，国家不承担赔偿责任。结合本案，市政府作出的（2008）第20号《业务会议纪要》存在过错，造成恒泰公司因违约给合同相对人本案原告造成的财产损失，市政府不承担赔偿责任。综上，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告张素琴的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，经本院上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长：史新宇审判员：顾颖审判员：胡明
书记员：刘萌萌
引用法律
《中华人民共和国民法典》第五百九十三条、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条