原告余金生，男，汉族，1979年9月6日生，住贵州省长顺县。被告长顺县人民政府，住所地长顺县城关。法定代表人李友军，该县政府县长。委托代理人甘立君，该县政府办公室工作人员。被告长顺县自然资源局，住所地长顺县长寨镇长发中路。法定代表人余德恩，该局局长。委托代理人暨出庭应诉负责人杨周，该局副局长。第三人贵州长顺峡州文化旅游开发有限公司，住所地长顺县长寨街道永增村。法定代表人张凯宣。第三人长顺县合生园林发展有限公司，住所地长顺县长寨街道。法定代表人沈刚。委托代理人甘立权，北京市京师律师事务所律师；特别授权代理
原告余金生与被告长顺县人民政府、长顺县自然资源局土地行政赔偿一案，于2019年3月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书，并依法组成合议庭于2019年6月25日公开开庭审理了本案。原告委托代理人甘立权，被告长顺县人民政府委托代理人甘立君，被告长顺县自然资源局委托代理人暨出庭应诉负责人杨周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，其系长顺县长寨镇永增村的村民，2015年被告因“潮井湿地公园”建设项目征收其所在村的耕地达500亩。征地过程中，在没有任何批准文件的情况下，被告强占其土地，人民法院已经判决确认该强占土地行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》规定，被告应当赔偿其直接损失。被告强占其1亩土地，已支付给原告26300元，还有19680元未支付。为维护其合法权益，特提起诉讼，请求：1.请求委托专门的鉴定机构对原告土地的市场评估价做鉴定；2.判令被告及第三人赔偿原告经济损失19680元或者返还原告土地、恢复原状；3.本案诉讼费由被告承担。原告当庭将第二项诉讼请求变更为要求被告支付原告赔偿款19680元及利息，并增加一项诉讼请求：要求被告赔偿原告支付的律师代理费232227元及差旅费50000元。经当庭释明，原告代理人明确第一项请求不作为诉讼请求，申请撤回起诉状中所列的第三项诉讼请求，并明确其第二项诉讼请求主张的赔偿款的计算依据为1亩×（45980元/亩-26300元/亩）=19680元。原告余金生为证实其主张向本院提交并当庭举示以下证据：第一组证据：原告的身份证及余明学土地承包经营权证书复印件，用以证明原告的诉讼主体资格适格；第二组证据：《存折》复印件，用以证明被告占用原告土地的亩数以及按照26300元/亩支付给原告的补偿款金额；第三组证据：（2017）黔27行初833号行政判决书，用以证明原告有权利提起行政赔偿；第四组证据：行政赔偿申请书、邮寄单及回执单，用以证明原告在法定期限内向被告申请了赔偿；第五组证据：《黔南州人民政府关于征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的通告》，用以证明2016年之后长顺县每亩土地的补偿标准为45980元/亩。第六组证据：律师费增值税发票，用以证明原告为打官司支付的费用。第七组证据：永增村委会2017年9月30日出具的《证明》，用以证明原告与余明学系父子关系。被告长顺县人民政府、长顺县自然资源局对原告当庭举示的证据发表质证意见如下：对第一组、第二组证据无异议；对第三组证据的真实性、关联性认可，但对其证明目的不予认可；对第四组、第六组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可；对第五组证据的真实性予以认可，但对其关联性及其证明目的不予认可；对第七组证据不予认可，认为父子关系证明应由村辖区派出所出具。
被告长顺县人民政府、长顺县自然资源局共同辩称，1.原告主张对其土地赔偿其直接经济损失无事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，被告依据《贵州省政府关于对贵州省征地统一年产值标准和征地片区综合地价通知》（黔府函〔2009〕255号）以及《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价通知》（黔南府发〔2009〕31号）确定的补偿标准对涉案地块征收价格进行了严谨论证、科学评估，经过精准测量并制作了《长顺县潮井湿地公园建设用地征地面积确认表》以及《长顺县潮井湿地公园建设用地征地费用发放分户表》。该《面积确认表》和《分户表》载明：2015年对原告余金生的征地面积为0.9775亩，已对其发放土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费共计26614.93元。原告确认无误后在前述表格上签字捺印确认，并领取了全部款项。因此，被告制定的补偿标准已得到原告的认可且补偿款已经实际领取。原告请求被告赔偿其直接经济损失19680元的主张无事实和法律依据。2.原告的请求实为对土地征收补偿标准的争议，而补偿标准争议不是行政诉讼案件受理范围。贵州省人民政府作出《省人民政府关于长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2016〕143号）批准将长顺县长寨街道威远社区集体农用地19.6977公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体未利用地1.1642公顷共计20.8619公顷征为国有，作为长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地。贵州省人民政府于2009年12月10日作出《贵州省政府关于对贵州省征地统一年产值标准和征地片区综合地价通知》（黔府函〔2009〕255号）同意统一年产值标准和征地片区综合地价调整成果，并于2010年1月1日起实施。后黔南州人民政府公布实施黔南州征地统一年产值标准和征地片区综合地价征地补偿标准，2015年12月31日黔南州人民政府才公布《关于征地统一年产值标准和征地片区综合地价调整方案的通告》对征地补偿标准进行调整并于2016年1月1日起实施。被告于2015年实施征收应适用当时的征地补偿标准。原告认为应适用2016年的征地补偿标准，实为对土地征收补偿标准的争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第三款规定，原告应依法申请协调、裁决。3.原告请求返还土地并恢复原状已无履行可能。原告被征收的土地已经全部投入使用且无法恢复。4.对原告的直接损失应按照国家征收补偿进行赔偿，被告已经按照征收补偿标准对原告进行了补偿。另原告主张要求被告赔偿律师费及差旅费没有法律依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告长顺县人民政府、长顺县自然资源局为证明自己的主张，在举证期限内共同向本院提交并当庭举示如下证据：第一组证据：1.《中华人民共和国组织机构代码证》；2.法定代表人身份证明，用以证明被告主体资格适格。第二组证据：1.《省人民政府关于长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2016〕143号）；2.《征地公告》；3.《征地补偿公示》；4.《贵州省人民政府关于贵州省征地统一年产值标准和征地区片综合地价成果的批复》；5.《贵州省国土资源厅转发的函》；6.《黔南州关于征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的通告》；7.《分户发放表》；用以证明被告依法参照土地征收相关程序予以公告；征地行为发生在2014年及2015年度，土地现状调查结果已经得到原告的签字认可；征地行为发生时，被告已严格参照《黔南州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）的规定对原告进行了补偿；原告的土地已经无法返还。第三组证据：1.被征收土地现状航拍图（2019年4月12日拍摄），用以证明被征收土地已被开发利用，不能恢复原状。原告对二被告提交证据的质证意见：对第一组证据无异议；对第二组证据中1号证据不予认可，认为无法系复印件且无法确认系案涉土地的用地批复；对2、3号证据不予认可，认为原告没有看见张贴公告且被告没有在法定范围内张贴，无法确认其真实性；对4、5号证据的真实性认可，但对其关联性不予认可；对6号证据的真实性、关联性予以认可；对7号证据无异议；对第三组证据的真实性认可，原告主张的土地确已被使用。
经举证、质证，对原告、被告举示的证据认证如下：一、原告提交的第一、二、三、四、五、七组证据和被告提交的证据均客观真实、来源合法，与本案相关联，能够证明本案的基本事实，本院予以确认。二、原告提交的第六组证据律师费增值税发票主张律师代理费232227元及差旅费50000元，但其自认不是原告一人支付的费用，无法确认与本案的关联性，且原告特别代理人庭后向本院书面申请自愿放弃关于律师费和差旅费的主张和举证，本院依法不作为本案证据确认。经审理查明，2014年5月19日长顺县国土资源局发布《征地补偿公示》，拟对长寨镇永增村集体土地149.5419亩进行征收，拟征收土地建设项目为潮井湿地公园建设用地征地，涉及永增村大谷某、大洞口组、杨永寨组、窝寨组、格乔冲组、茅草冲组等农户承包地。同时对征收土地的补偿依据、具体标准进行了公示。其中耕地：农户26083元/亩，青苗补偿费1144元/亩，村集体部分1373元/亩。2014年11月22日，长顺县国土资源局分别发布《潮井湿地公园项目征地公告（第二期）》《潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地公告（第一期）》，公告载明：因潮井湿地公园及温泉开发利用建设项目征收长顺县长寨镇威远社区光明十一组、光明十二组、光明六组、光明一组、光明二组、联合三组、联合四组及永增村杨永寨组、格桥冲组、窝寨组、大野毛山组、李家山组部分集体土地，并公布了征收土地的补偿标准及补偿依据、征地测量图、面积确认表。公告期限自2014年11月22日至12月1日。2015年5月20日长顺县国土资源局发布《潮井湿地公园项目征地公告（第三期）》载明：因潮井湿地公园及温泉开发利用建设项目征收长顺县长寨镇永增村大谷某部分集体土地，并公布了征收土地的补偿标准及补偿依据、征地测量图、面积确认表（补征）；公告期限自2015年5月20日至5月30日。同日发布《潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地公告（第三期）》，载明：因潮井湿地公园及温泉开发利用建设项目征收长顺县长寨镇永增村窝寨组、大谷某部分集体土地，将涉及农户地块现状和面积以及征地补偿标准及依据、征地测量图和面积确认表进行了公示。公告期限自2015年5月20日至5月29日。2015年6月1日，长顺县国土资源局发布《潮井湿地公园项目征地补偿公示》，载明：因潮井湿地公园及温泉开发利用建设项目征收长顺县长寨镇永增村大谷某部分集体土地，将涉及农户地块现状、面积、补偿费用以及征收土地的补偿标准及补偿依据、征地测量图和征地费用发放分户表进行了公示。公示期限自2015年6月1日至6月10日。长顺县国土资源收购储备交易中心及长顺县长寨镇人民政府制作的《长顺县易地扶贫生态移民搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地费用发放分户表》载明被告使用原告余金生耕地651.68㎡，折合亩数0.9775亩，向原告支付了土地补偿费、安置补助费25496.65元、青苗补偿费1118.28元，计26614.93元。被告于2015年11月25日将前述补偿款26614.93元打款至原告余金生农村信用合作社会账号为249-9-0101-01-0201-018295-26的银行账户内。2015年12月1日原告在该表上签字确认并领取了前述补偿费。原告案涉的土地现已用于长顺县威远社区神泉谷景区项目建设。另查明，2009年12月28日贵州省人民政府作出黔府函〔2009〕255号《省人民政府关于贵州省征地统一年产值标准和征地区片综合地价成果的批复》，批准同意贵州省国土资源厅呈报的贵州省征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整成果并于2010年1月1日起实施。次日贵州省国土资源厅作出黔国土资函〔2009〕624号《转发的函》。黔南州人民政府作出黔南府发〔2009〕31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价通知》，其中附件《黔南州征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准》载明：长顺县长寨镇统一年产值标准为耕地1144元/亩，土地补偿费、安置补助费共计24倍，补偿标准为27456元。2015年12月31日黔南州人民政府作出《关于征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的通告》载明：都匀市、长顺县等12县市人民政府的征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案已经州人民政府审核同意，现公告如下：一、各县市调整后的征地统一年产值标准和征地区片综合地价补偿标准自2016年1月1日起实施；二、该征地补偿标准不含青苗补偿费。青苗补偿标准由各县市人民政府依法制定；三、大中型水利水电工程的征地补偿标准按照国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和省的有关规定执行。附件1黔南州征地区片综合地价补偿标准载明长顺县威远办事处威远社区、永增村耕地补偿标准为45980元/亩（不含青苗补偿费）。2016年3月18日贵州省人民政府作出《省人民政府关于长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地的批复》，省人民政府同意所报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，批准将长顺县长寨街道威远社区的集体农用地19.6977公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体未利用地1.1642公顷，共计20.8619公顷土地征为国有，作为长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地，由长顺县国土资源局代表该县按照县人民政府所报批的上述3个方案组织实施。2017年8月原告向本院提起行政诉讼，请求确认二被告占用其土地的行政行为违法。本院作出（2017）黔27行初833号行政判决，确认二被告对原告前述土地所实施的土地行政行为违法。双方当事人均未提起上诉，该判决已发生法律效力。2018年10月30日原告通过邮政快递分别向被告提交了行政赔偿申请，二被告于次日收悉后在法定期限内未予答复。原告遂向本院提起本案赔偿诉讼，诉讼请求如前所述。因国家机构改革，原长顺县国土资源局于2019年初被撤销，其职能划入新组建的长顺县自然资源局。在诉讼过程中，原告在其所提交的起诉状中将贵州长顺峡州文化旅游开发有限公司、长顺县合生园林发展有限公司列为第三人。经本院审查，本案行政赔偿争议系因被告长顺县人民政府、长顺县自然资源局违法占地行为引发的，贵州长顺峡州文化旅游开发有限公司、长顺县合生园林发展有限公司与本案行政赔偿争议不具有利害关系，与案件处理结果亦无利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定。本院于2019年6月11日向原告送达不予准许将贵州长顺峡州文化旅游开发有限公司、长顺县合生园林发展有限公司作为本案第三人的通知书。2019年8月30日原告特别代理人书面向本院申请放弃当庭增加的诉讼请求，即要求被告赔偿原告支付的律师代理费232227元及差旅费50000元。
本院认为：本案争议焦点为原告要求被告长顺县人民政府、长顺县自然资源局赔偿其土地损失有无事实和法律依据。本案中，被告长顺县人民政府、长顺县自然资源局对原告余金生涉案土地实施的行政征收行为已经本院（2017）黔27行初833号行政判决确认违法，且该案已发生法律效力。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（四）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为”之规定，原告有权提起本案赔偿诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，县级人民政府是集体土地的法定征收补偿主体。本案已查明对原告土地的征收是由长顺县人民政府组织实施，长顺县自然资源局作为长顺县人民政府的职能部门，其系按照长顺县人民政府的工作安排协助配合实施征收工作，是为完成该县人民政府对原告土地的征收。故，长顺县自然资源局协助实施征收土地的行为所产生的法律后果应当由征收主体长顺县人民政府承担。长顺县人民政府是本案赔偿义务主体，长顺县自然资源局不是本案赔偿义务主体，依法应驳回原告对长顺县自然资源局的起诉。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”之规定，本案中，案涉土地现已用于长顺县神泉谷景区项目建设，恢复原状客观上已不可能，按照前述法律规定，应当由被告对原告造成的直接损失予以赔偿。关于直接损失的认定，现行法律并未作统一规定，通常认为直接损失是指当事人因遭受不法侵害而使现有财产利益或虽非既得但必然可得财产利益的减少或消灭。本案系因征收集体土地所引发的行政赔偿案件，基于行政赔偿不低于征收补偿的基本原则，原告的直接损失可考虑为其在土地被依法征收时获得的相应补偿费用。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，但基于被告在征收过程中均将土地补偿费直接支付给土地使用权人，原告的直接损失应包括被征收土地的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及地上附着物补偿费。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、第三款、第四款及《贵州省土地管理条例》第二十条的规定，黔南州人民政府具有制定本行政区域内征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准的法定职权，其批准的补偿标准适用于黔南州行政区域内经依法批准的土地征收补偿。就本案而言，黔南州人民政府于2009年12月31日作出的黔南府函〔2009〕31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价通知》，批准包括长顺县在内的黔南州各县市自2010年1月1日起适用的征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准，其附件《黔南州征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准》载明案涉土地所在区域即原长顺县长寨镇统一年产值标准为耕地1144元/亩，土地补偿费、安置补助费共计24倍，补偿标准为27456元。而本案中，综合已查明的事实，被告的相关职能部门先后于2014年5月19日、2014年11月22日、2015年5月20日、2015年6月1日发布《征地补偿公示》《征地公告》等，将征收土地的补偿标准及补偿依据、征地测量图、面积确认表及征地费用发放分户表进行公告、公示，且原告于2015年12月1日在《征地费用发放分户表》上予以签字确认，可以认定被告的前述征收行为至迟在原告签字并领取补偿费用时已经实施完毕。从被告提交的《长顺县易地扶贫生态移民搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地费用发放分户表》载明的土地面积及具体补偿金额，可以确认在对原告土地实施征收并予以补偿时，被告是按照2015年依法征收集体土地时应当执行的黔南府函〔2009〕31号文件确定的长顺县征收补偿标准以及征地补偿公示中确定的补偿标准对原告被征收土地的土地补偿、安置补助费、青苗补偿费给予了补偿，原告亦已实际领取。原告主张应当按照黔南府函〔2015〕235号文件确定的征收补偿标准计算其土地损失，因被告对原告土地的征收行为发生于2015年，而该文件确定的补偿标准自2016年1月1日起才实施，其确定的补偿标准并不适用于其施行前的征地行为。因此，原告前述主张明显缺乏事实依据，依法不予采纳。关于原告申请对其土地市场价值进行评估的主张，因原告案涉土地系集体土地，集体土地具有特殊性，并非一般商品市场流通物，其价值不能以所谓“市场价格”衡量，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”之规定，征收土地是按照被征收土地的原用途给予补偿，基于赔偿直接损失的原则，原告申请对其土地市场价值进行评估缺乏法律依据，本院不予准许。另，关于原告要求被告赔偿其律师费及差旅费的请求，原告特别授权代理人庭后书面向本院申请放弃该项主张的证据举示和自愿放弃该项诉讼请求，系原告对其诉讼权利的处分，本院依法予以准许。综上，原告因被告违法行为受到损害的权利已通过其实际领取补偿款的行为得到救济，其要求被告赔偿其土地损失的诉讼请求缺乏事实和法律依据，理由不能成立，本院不予支持。为此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下：
一、驳回原告余金生对被告长顺县自然资源局的起诉；二、驳回原告余金生的诉讼请求。本案不收取案件受理费。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉的，则本判决发生法律效力。
审判长：马丹审判员：金长虹审判员：刘玉冰法官助理：蒲兴余
书记员：甘运祥
引用法律
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款