原告通道嘉旺建材有限责任公司，地址通道侗族自治县县溪镇火车站旁。法定代表人李武昌，董事长。委托代理人黄礼，男，通道嘉旺建材有限责任公司股东、监事。被告通道侗族自治县人民政府，地址通道侗族自治县双江镇行政街**。法定代表人杨秀芳，县长。委托代理人欧阳吉第，男，通道侗族自治县人民政府法制办主任。被告通道侗族自治县环境保护局，地址通道侗族自治县城北政务小区法定代表人杨大贵，局长。委托代理人吴明旭，男，通道侗族自治县环境保护局副局长。委托代理人李邦华，湖南启沃律师事务所律师
原告通道嘉旺建材有限责任公司（以下简称通道嘉旺公司）与被告通道侗族自治县人民政府（以下简称通道县政府）确认行政行为违法纠纷一案，本院于2018年1月18日立案受理，因通道侗族自治县环境保护局（以下简称通道县环保局）与本案有法律上的利害关系，本院依法追加通道县环保局为被告参加诉讼。后本院发现通道嘉旺公司在通道侗族自治县人民法院受理的其诉通道县环保局确认违法及行政赔偿纠纷一案中提出的诉讼请求与本案相同，本案须以该案的审理结果为依据，本院于2018年7月4日作出（2018）湘12行赔初1号之一行政赔偿裁定，中止本案诉讼。因中止原因消除，本院依法组成合议庭，于2018年10月23日公开开庭审理了本案，原告通道嘉旺公司的法定代表人李武昌及其委托代理人黄礼，被告通道县政府的委托代理人欧阳吉第、李邦华，被告通道县环保局的委托代理人吴明旭到庭参加诉讼。现已审理终结。2017年8月24日，通道嘉旺公司向通道县政府提出行政赔偿申请，通道县政府于2017年9月28日作出《不予赔偿决定书》，以该机关没有侵犯赔偿请求人合法权益的行为，无《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的情形为由，决定不予赔偿。
第一组证据：1、通道嘉旺公司诉通道县政府行政许可纠纷一案材料，2、通道侗族自治县人民法院（2016）湘1230行初9号行政判决书一份、通道嘉旺公司上诉状一份、怀化市中级人民法院（2017）湘12行终1号行政裁定书一份，3、通道嘉旺公司行政赔偿起诉状一份、通道县环保局行政答辩状一份，第一组证据拟证明原告已多次向法院起诉，要求被告通道县政府、通道县环保局进行行政赔偿，通道侗族自治县人民法院和怀化市中级人民法院已作出生效判决和裁定，现原告又以同一事实和理由提起行政诉讼，属于重复起诉；第二组证据、通道县古冲村炭质板矿岩重金属污染治理工程文件材料共计17份，拟证明被告通道县政府组织实施填埋怀化力凡矿业倾倒在G209国道边的炭质板页岩废矿渣，是根据群众的举报和上级环保主管部门的交办要求而依法实施的一项环境污染治理工程项目，是地方人民政府和环保主管部门必须履行的职责，并没有损害原告的合法权益；第三组证据、怀化市环境保护局对原告的砖厂环保设施不达标问题立案查处的案件材料，拟证明原告砖厂停止生产的原因是因为砖厂的大气污染防治设施没有建成和通过达标验收，被怀化市环保局依法责令停止生产的事实。经庭前证据交换，原告通道嘉旺公司对被告通道县政府提交证据的质证意见如下：证据1没有异议；证据2真实性、合法性无异议，对决定书的内容有异议，通道县政府对原告已经侵权；证据3真实性、合法性无异议，对证明内容有异议，原告没有办法才起诉了通道县政府；证据4真实性没有异议，相对人确实没有原告的名字，因为当时公司还没有成立，被告开完会以后才成立的公司。被告通道县环保局对被告通道县政府提交证据的质证意见如下：均无异议。被告通道县政府对原告通道嘉旺公司提交证据的质证意见如下：证据1真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与被告没有关联，不是通道县政府作出的具体行政行为；证据2真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与通道县政府无关；证据3真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，与通道县政府无关；证据4真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与通道县政府无关；证据5真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与被告无关；证据6真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，不能达到原告的证明目的；证据7真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，这份会议记录只是通道县政府针对废矿渣处理事宜作的会议记录，没有具体针对原告，会议记录中附有严格的要求，原告建厂不合法；证据8真实性、合法性无异议，对关联性有异议，被告虽然从法律程序上来讲是关闭矿山的主体，但是填埋废矿渣不能证明原告砖厂就没有资源了；证据9证明目的有异议，不能证明原告是废矿渣的使用权人，通道县政府也是按照要求合法填埋的废矿渣；证据10真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能达到原告的证明目的；证据11-13关联性有异议，与通道县政府无关，不是被告作出的具体行政行为；证据14-15合法性无异议，对真实性、关联性有异议，与通道县政府无关，事前也没有征求通道县政府的意见，损失即使存在，也是由于原告没有按照要求办理有关手续合法建厂造成的；证据16-18真实性、合法性、关联性均有异议，原告借钱的用途、去向无法考证，且均与通道县政府无关；证据19-20真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与通道县政府无关；证据21真实性有异议，工资无从了解，对关联性有异议；证据22真实性无异议，对关联性有异议，与通道县政府无关；证据23真实性有异议，无从了解，对关联性有异议，与通道县政府无关；证据24关联性有异议，与通道县政府无关；证据25真实性、合法性无异议，对关联性有异议；证据26真实性、合法性无异议，对关联性有异议，排污费凭证不能达到证明原告建厂合法的目的，不能证明排污达标；证据27真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，不能证明排污达标；证据28真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议，这份证据只能证明原告购买排污的权利，不能证明排污达标；证据29关联性有异议，与本案无关。被告通道县环保局对原告通道嘉旺公司提交证据的质证意见如下：证据1-26的质证意见与被告通道县政府的质证意见一致，证据27真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，不能证明原告排污达标；证据28真实性、合法性无异议，原告的排污权指标必须先行购买才能办理环评审批手续，购买以后不生产可以进入市场交易，排污必须建设环评设施，经过环保部门“三同时”验收，发放许可证后方能排放；证据29关联性有异议，与本案无关。原告通道嘉旺公司对被告通道县环保局提交证据的质证意见如下：第一组证据的真实性、合法性均无异议，对拟证明的事实有异议，原告虽然撤回了上诉，但理由是需要补充新的证据，原告也已补交了新的证据，不存在重复起诉；第二组证据的真实性无异议，对合法性有异议，同一时间段内，政府在协调会上要求原告去处理废矿渣，另一方面政府又以重金属污染项目立项将废矿渣处理了；第三组证据，原告的环评设施是严格依照环评报告和专家意见执行的。被告通道县政府对被告通道县环保局提交证据的质证意见如下：均无异议。本院对上述证据认证如下：原告通道嘉旺公司提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、18、19、20、21、22、24、25、26、27、29和被告通道县政府提交的证据1、2、3、4以及被告通道县环保局提交的一、二、三组证据，来源合法，能够证明本案的相关事实，予以采信。原告通道嘉旺公司提交的证据16、17、23、28，缺乏关联性，不予采信。
原告通道嘉旺公司诉称，2013年8月，通道侗族自治县国土局向原告发出邀约，建议原告在该县江口乡古冲村煤矸石矿区附近排路坡地上建一砖厂，对怀化力凡矿业公司开采煤矸石时产生的废矿渣及无序堆放在G209国道两旁的废渣进行无公害处理。同年11月11日，通道县政府召开了专题会议，并达成一致意见：原则同意开办页岩砖厂，要按照国家产业政策要求建厂，同时各部门要按照相关规定做好前期评审工作，要确保页岩砖厂将江口古冲煤矸石废矿渣作为生产原料，限期将所有煤矸石废矿渣消耗完毕。之后，通道县环保局及通道侗族自治县国土资源局、水务局对原告开办页岩砖厂的申请分别作出了审批，原告遂于2014年动工建设，同年底砖厂建成。但2014年底，通道县政府出尔反尔，指令通道县环保局将江口乡古冲村G209国道两旁堆积的废矿渣填埋封存，使原告所建的砖厂失去合法的生产原料，原告投资建厂的成本无法收回。原告依法向通道县政府提出了国家赔偿申请，通道县政府于2017年9月28日决定不予赔偿，特向法院提起诉讼，请求：1、依法判令被告依据法院委托评估的怀化泰信资产评估事务所作出的怀某评字（2017）第024号《资产评估报告》的评估结论进行国家赔偿，承担赔偿金5061452.94元；2、依法判令被告依据法院委托评估的湖南长城工程咨询有限公司作出的湘长城工字（2017）第JA-066号工程造价鉴定《报告书》的评估结论进行国家赔偿，承担赔偿金1013436.97元；3、由被告承担本案诉讼费及原告为本案所支出的所有费用。原告通道嘉旺公司在法定期限内向本院提交了以下证据：证据1、关于通道县环保局的《行政判决书》及《断电措施的函》、《签收单》、《停电证明》，拟证明被告下属单位行政执法行为违法；证据2、关于通道县环保局的《行政裁定书》，拟证明被告下属单位违法行政事实存在；证据3、关于通道县国土局的《行政裁定书》，拟证明被告下属单位违法事实存在；证据4、通国土资停（2015）31号《关于撤销（责令停止违法行为通知书）的通知书》，拟证明被告下属单位违法事实存在；证据5、通道县国土局《不予赔偿决定书》，拟证明被告下属单位违法事实存在，被告拒绝赔偿属于行政不作为；证据6、通道县政府《不予赔偿决定书》,拟证明被告违法事实存在，被告行政不作为；证据7、《关于开办页岩砖厂消耗江口煤矸石废矿渣会议记录》，拟证明原告建厂的合法性；证据8、通道县环保局的通环公复（2017）1号《通道侗族自治县环境保护局政府信息公开申请答复书》，拟证明被告的主体资格和被告行政行为违法；证据9、通道县环保局处理矿渣工程清单，拟证明被告行政执法违法事实存在；证据10、通道县环保局的通环撤字（2017）1号《通道侗族自治县环境保护局关于撤销行政处罚的决定》，拟证明被告下属单位承认执行被告行政命令侵害原告合法利益的行政违法事实存在；证据11、通国土资函（2014）48号《关于要求通道嘉旺建材有限责任公司限期消化处置古冲炭质板岩矿废渣的函》，证据12、通道县环保局的通环评（2014）1号《关于对通道县嘉旺建材有限责任公司年产3000万块页岩多孔砖建设项目环境影响报告表的批复》的批文，证据13、通道县水务局的通水保（2014）45号《关于通道县嘉旺建材有限责任公司年产3000万块页岩多孔砖建设项目水土保持方案的批复》的批文，证据11-13拟证明原告建厂的合法性，涉案废矿渣是原告砖厂唯一的原材料；证据14、长城评估公司评估材料，证据15、泰信评估公司评估材料，证据14-15拟证明原告的直接经济损失；证据16、公司及法人的借款清单，证据17，公司股东黄礼的借款清单，证据18、断电停产期间的守厂工人工资损失清单，证据16-18拟证明原告的直接经济损失；证据19、工商局出具的股东证明书，拟证明黄礼、李武昌、黄某、李某1系原告股东，李武昌为公司法定代表人；证据20、工商营业执照，拟证明原告建厂的合法性；证据21、原告守厂工人粟国利工资支付凭证共四张，拟证明原告支付守厂工人工资金额总计8000元的事实；证据22、原告资产及建筑物、场地平整评估费交费凭证二张，拟证明原告交怀化泰信资产评估事务所评估费32000元，交长沙长城工程咨询有限公司评估费16500元，共计48500元的事实；证据23、原告向宋某、刘某、李某2三人借款借据、借款合同共六张，拟证明原告民间借贷金额206000元的事实；证据24、守厂生活照明电费（2015年12月-2017年7月），拟证明原告支付守厂生活照明电费金额共计3718.92元的事实；证据25、通道县政府《政府信息公开答复书》，拟证明填埋矿废渣项目的申报主体是环保局，实施主体是通道县政府；证据26、2015年-2018年排污权有偿使用费凭证，拟证明原告按国家规定合理合法开展了排污工作；证据27、怀化市环保局《关于进一步明确主要污染物排污权指标管理工作的通知》，拟证明原告在2015年以前办厂没有过多的环保设施要求；证据28、一般缴款书（2015年-2018年）四份、非税收入缴款通知书（2015年-2018年）四份，拟证明原告在上一案撤诉的时候是以补充新的证据为由撤诉的，但实际上原告没有污染事实；证据29、会计鉴定报告，拟证明通道县环保局下达停电通知后对原告造成的损失。
被告通道县政府辩称，通道县政府不是本案适格主体，通道县政府及其工作人员没有行使职权侵犯原告合法权益的行为，无《中华人民共和国国家赔偿法》第三、四条规定的情形，不存在行政违法。此外，原告的起诉已超过法定起诉期限。请求驳回原告的起诉。被告通道县政府在法定期限内向本院提交了以下证据：证据1、通道嘉旺公司国家赔偿申请书，拟证明原告于2017年8月23日向通道县政府申请国家赔偿的事实；证据2、通道县政府《不予赔偿决定书》及送达回证，拟证明通道县政府于2017年9月28日依法作出不予赔偿决定并送达的事实；证据3、通道嘉旺公司国家行政赔偿起诉状，拟证明原告于2018年1月12日向法院提起国家赔偿之诉，已超过法定起诉期限的事实；证据4、《关于开办页岩砖厂消耗江口煤矸石废矿渣会议记录》，拟证明该会议记录并未针对特定的行政相对人，没有对原告作出具体行政行为的事实。被告通道县环保局辩称，一、原告的起诉属于重复起诉。原告此前对通道县政府和通道县环保局已分别提起诉讼，通道侗族自治县人民法院和怀化市中级人民法院已分别作出（2016）湘1230行初9号行政判决和（2016）湘12行初70号行政裁定，现原告又以同一事实和理由提起诉讼，属于重复起诉；二、通道县政府填埋G209国道靖州县双和村至通道县公路边倾倒的炭质板岩矿矿渣的环保治理项目，是按照上级环保部门的交办而实施的，通道县环保局系依法履行监管职责，不存在任何过错。请求驳回原告的起诉。被告通道县环保局在法定期限内向本院提交了以下证据：
经审理查明，2013年8月，通道侗族自治县国土资源局向原告发出邀约，在通道侗族自治县江口乡古冲村煤矸石矿区附近、排路坡地块上建砖厂，对怀化力凡矿业公司开采煤矸石时产生的废矿渣进行无公害处理。2013年11月11日，通道县政府召开专题会议，原则同意在该县江口乡古冲村煤矸石矿区附近开办页岩砖厂消化处置煤矸石废矿渣。2014年4月27日，通道侗族自治县国土资源局向原告发出通国土资函（2014）48号《关于要求通道嘉旺建材有限责任公司限期消化处置古冲炭质板岩矿废渣的函》，原则同意原告开办页岩砖厂。原告于2014年5月开始动工建设页岩砖厂项目。2014年5月13日，通道县环保局作出通环评（2014）1号《关于对通道嘉旺建材有限责任公司年产3000万块页岩多孔砖建设项目环境影响报告表的批复》，同意原告进行页岩砖厂项目建设。2014年7月2日，通道侗族自治县水务局作出通水保（2014）45号《关于通道嘉旺建材有限责任公司年产3000万块页岩多孔砖建设项目水土保持方案的批复》，同意原告提出的水土流失防治分区和各区防治措施。因怀化力凡矿业有限公司开采所产生的堆放在G209国道两旁及靖州县横江桥乡双合村2#采区的废矿渣造成重金属污染，经群众举报，怀化市环境保护局进行了调查和监测，并于2013年8月6日向通道县政府下达了《关于妥善处理怀化力凡矿业有限公司环境问题的函》（怀环函[2013]125号），2013年10月29日，通道县政府向怀化力凡矿业有限公司下达《关于责令怀化力凡矿业有限责任公司关闭的决定》（通政发[2013]10号）。为治理废矿渣造成的重金属污染问题，通道县政府向湖南省环境保护厅申报了通道县古冲村炭质板岩矿重金属污染治理工程项目，该项目内容主要为：将靖州县境内G209国道两旁、双合村2#矿区遗留3.1万㎡废渣清运至1#采矿区，与1#采矿区遗留20万㎡废渣一并安全填埋并封存，填埋场顶部防渗覆土、绿化、修建排洪沟等。2014年3月31日，该污染治理项目获湘江重金属污染治理委员会办公室审查同意。2014年10月，该污染治理项目工程正式实施，同年12月竣工，本案涉及的废矿渣已全部回填。该工程的实施单位为通道县环保局。2015年1月22日，该污染治理项目工程经湖南省环境保护厅同意通过验收。2015年5月25日，通道县环保局发现原告建设项目配套环保设施未与主体工程同时投入试运行，向原告发出《环境违法行为限期改正通知书》。2015年10月8日，通道县环保局作出通环责整（2015）4号《责令停产整治决定书》，责令原告立即停止生产，改正环境违法行为，按照环评要求完善环保治理措施。但原告未按要求执行，并持续生产。2015年11月12日，通道县环保局向通道侗族自治县经济与信息化局及通道电力公司县溪供电营业所分别发出《通道侗族自治县环境保护局关于对通道县嘉旺建材有限责任公司实施断电措施的函》，通道电力公司县溪供电营业所于同日对原告开办的砖厂实施了断电措施。原告遂诉至通道侗族自治县人民法院，请求判令通道县环保局行政行为违法；判令通道县环保局赔偿原告经济损失。2016年10月27日，通道侗族自治县人民法院作出（2016）湘1230行初9号行政判决，撤销了通道县环保局作出的通某1责整[2015]4号《责令停产整治决定书》，责令通道县环保局在法定期限内重新作出行政行为；确认通道县环保局向通道电力公司县溪供电营业所发出《通道侗族自治县环保局关于对通道县嘉旺建材有限责任公司实施断电措施的函》的行政行为违法；驳回原告要求通道县环保局行政赔偿的诉讼请求。通道嘉旺公司不服，向本院提起上诉。本院在审理过程中，通道嘉旺公司于2017年3月3日以需要补充新的证据为由向本院申请撤回上诉。本院于同月7日作出（2017）湘12行终1号行政裁定，准许原告撤回上诉。在上述案件中，原告均未对通道县环保局实施的填埋废矿渣的行为提出确认违法及行政赔偿请求。2016年3月24日，原告就与通道县政府行政许可纠纷一案，向本院提起行政诉讼。2016年7月27日，原告向本院申请撤回起诉，本院于2016年8月5日作出（2016）湘12行初70号行政裁定，准许原告撤回起诉。2017年7月，原告向通道县环保局申请政府信息公开，该局于2017年10月24日作出《政府信息公开申请答复书》，主要内容为“关停怀化力凡矿业有限公司古冲炭质板岩矿的执法主体是通道县政府，填埋原堆放在G209国道两旁（从靖州县的双合村至江口乡的古冲路段）的炭质板岩矿的尾矿废渣的环保建设项目的申请审批单位是通道县政府，项目的实施时间为2014年10月13日”等。通道县政府于2017年9月28日作出的《不予赔偿决定书》告知了原告诉权和起诉期限，该决定书于同日送达原告法定代表人李武昌。2018年1月12日，原告向本院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼（该赔偿诉讼本院已另行立案处理）。2018年1月，通道嘉旺公司向通道县政府提出政府信息公开申请，通道县政府于2018年2月7日作出《政府信息公开答复书》，答复：填埋原堆放在G209国道两旁的炭质板岩矿的尾矿废渣的环保治理项目的申报主体是通道县政府，该项目的实施主体是通道县环保局。本院另查明，原告于2017年5月11日向通道县环保局邮寄了国家赔偿申请书，要求该局赔偿因其违法通知停电给原告造成的经济损失（未对该局实施的填埋废矿渣的行为提出赔偿请求），在该局二个月内未作答复后，原告于2017年8月1日向通道侗族自治县人民法院起诉通道县环保局，要求该局赔偿因其违法通知停电和填埋废矿渣行为给其造成的损失，同时还一并提出了行政不作为、民间借贷等诉讼请求。2018年6月21日，因本院已经追加通道县环保局为本案共同被告，通道侗族自治县人民法院作出（2017）湘1230行赔初2号之一行政裁定，以该院对原告提出的填埋废矿渣行为导致的损失赔偿请求无管辖权为由，驳回了原告要求通道县环保局赔偿因填埋废矿渣而提起行政赔偿的起诉。2018年7月27日，通道侗族自治县人民法院作出（2017）湘1230行赔初2号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服上述裁定和判决，向本院提起上诉。本院于2018年10月19日作出（2018）湘12行赔终5号行政赔偿裁定，认定通道嘉旺公司的起诉包含多个不同的行政、民事法律关系，不符合行政诉讼“一案一诉”的基本原则，分别撤销了通道侗族自治县人民法院（2017）湘1230行赔初2号之一行政裁定和（2017）湘1230行赔初2号行政判决，全案驳回原告的起诉。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十五条、第三十九条第二款、第七条第二款的规定，通道县政府及通道县环保局依法具有对通道侗族自治县辖区内环境保护工作进行监督管理的法定职权。本案中，通道县政府、通道县环保局分别系本案填埋废矿渣环保治理项目的申请主体和实施主体，二被告依法均系本案适格被告。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，当事人提起赔偿诉讼需以行政行为违法为前提。本案中，二被告填埋堆放在G209国道两旁废矿渣的目的是为治理废矿渣产生的重金属污染问题，该行为的目的正当。被告通道县政府申报的重金属污染环保治理项目，经过怀化市环境保护局预审同意和湖南省环境保护厅、湘江重金属污染治理委员会办公室审查，并已获批复，二被告按照湘江重金属污染治理委员会办公室审批的意见，将涉案废矿渣全部回填，项目竣工后也已经湖南省环境保护厅同意通过验收，二被告实施的填埋废矿渣的行为依据充分，程序合法。在具体实施过程中，填埋行为亦未超过必要限度，故二被告填埋废矿渣的行为并无违法之处。原告要求确认二被告实施的填埋废矿渣的行为违法的请求依法不能成立，本院已经作出（2018）湘12行初17号行政判决，驳回了原告的诉讼请求。故原告要求二被告赔偿因填埋废矿渣行为给其造成的损失缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告通道嘉旺建材有限责任公司的赔偿请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长：周晓审判员：尹卫红审判员：肖尊启
书记员：肖丽红
引用法律
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院》第三十三条