原告烟台屹林实业有限公司，住所地烟台市芝罘区太平街**。法定代表人邢秀英，董事长。委托代理人赵利庆，山东康桥（烟台）律师事务所律师。委托代理人李洪照，山东古名君律师事务所律师。被告烟台市牟平区人民政府，住所地烟台市牟平区政府大街**。法定代表人李爱杰，区长。委托代理人史卫进，山东鑫士铭律师事务所律师。委托代理人曹舒臻，山东滨海正大律师事务所律师。第三人烟台市东海制盐有限公司，住，住所地烟台市牟平区大窑镇北莒城法定代表人曲发绪，董事长。委托代理人黄连慧，该公司法律顾问。
原告烟台屹林实业有限公司不服被告烟台市牟平区人民政府2011年5月吹填其承包的盐场的行政强制行为，于2013年4月26日向山东省烟台市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2013年5月8日裁定本案由本院审理。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告的委托代理人赵利庆、李洪照与被告的委托代理人史卫进、曹舒臻及第三人的委托代理人黄连慧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2009年3月20日、6月17日、9月14日，被告分别作出《关于研究滨海地带规划控制、滨海路周边海水养殖池塘征收整理及水系开发有关问题的会议纪要》、《关于莒城盐场及蛤堆后等村庄在滨海地带规划控制区域内的海水养殖池塘征收整理有关问题的会议纪要》、《关于研究我区北部滨海地带成片开发现阶段工作相关问题的会议纪要》。根据上述三会议纪要，烟台市牟平区黄金海岸工程建设指挥部发布了2009第1号《通告》和2010第1号《通告》，决定于2009年9月30日前对大窑镇北部及沿海地带及东海制盐有限公司养殖池塘进行征收，制定了统一的补偿标准；并决定自2010年4月1日起对相应海域池塘吹填施工。2011年5月，被告吹填了原告承包的盐场。被告在法定期限内向本院提供了据以作出具体行政行为的证据和依据：1、鲁烟海证（1998）第1609号《国家海域使用证》，证明原告所诉盐场所在区域为国家海域，海域使用权人为牟平区莒城盐场（后改制为烟台市东海制盐有限公司），使用期限自1998年至2002年；2、2009年3月20日，被告作出的《关于研究滨海地带规划控制、滨海路周边海水养殖池塘征收整理及水系开发有关问题的会议纪要》；3、2009年6月17日，被告作出的《关于莒城盐场及蛤堆后等村庄在滨海地带规划控制区域内的海水养殖池塘征收整理有关问题的会议纪要》；4、2009年9月14日，被告作出的《关于研究我区北部滨海地带成片开发现阶段工作相关问题的会议纪要》；5、烟台市牟平区黄金海岸工程建设指挥部2009年第1号《通告》；6、烟台市牟平区黄金海岸工程建设指挥部2010年第1号《通告》；7、国家海洋局《关于烟台东部海洋文化旅游聚集区区域建设用海规划的批复》，证明国家海洋局同意烟台东部海洋文化旅游产业聚集区区域建设用海规划；被告提供上述证据用以证明经国家海洋局批准，其对包括原告承租的盐田在内的滨海地带控制区域内的国有海域收回。8、原告对养殖物资的清点确认签字材料及收款收据2张，证明原告对物资清点数额无异议并签字确认。原告两次从第三人处领取补偿款共计7021100元；9、法律依据：《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条。
原告诉称，2006年3月10日，第三人作为出租方与烟台市丝绸公司签署了《租赁合同》，约定由烟台市丝绸公司承租第三人制盐场，租赁期限为10年，自2006年5月1日至2016年4月30日。2006年3月16日，烟台市丝绸公司作为转让方与我公司签署了《转让租赁合同协议》，约定由烟台市丝绸公司将其与第三人签订的《租赁合同》项下的全部义务转让给我公司。2012年7月，我公司得知被告在没有办理征地审批、未与我公司签订任何补偿协议的情况下，将我公司所承租的盐场填平后进行商业开发，被告的强制行为严重侵害了我公司的合法权益，请求依法确认被告违法填平我公司所承包盐场的行政强制行为违法。原告为证明其主张，向本院提供了以下证据：1、原告的营业执照、组织机构代码证复印件，证明原告的主体适格；2、第三人与烟台市丝绸公司签订的《租赁协议》复印件；3、原告与烟台市丝绸公司签订的《转让租赁合同协议》复印件；原告提供以上证据用以证明原告与第三人之间的盐场租赁关系、原告系涉案盐场的实际使用和经营者，其对盐池的改造属于合同约定的原告的义务。
被告辩称，一、我区政府对原告承租的盐田收回程序合法，补偿到位。我区政府报经国家海洋局批准，对北部滨海地带实施规划控制，将包括原告承包的盐场在内的控制区域内的国有海域收回，下发了相关会议纪要，对建筑物、构筑物进行了清点，对池塘进行了测量，原告无异议并现场签字确认。烟台市牟平区黄金海岸工程建设指挥部将规划控制范围、清退期限、补偿标准、吹填时间及其他告知事项向包括原告在内的单位和全体养殖户发布了通告，并委托评估机构对原告承租盐田的建筑物、构筑物、卤水、经营性补偿等进行了评估，评估总价7021100元，原告对该数额无异议，并将全部补偿款领走；二、我区政府将原告承包的盐场收回的行为既非土地征收行为，也非土地征用行为，无须办理征地审批手续。三、原告请求确认填平承包盐场的行政强制行为违法不能成立。我区政府吹填涉案盐场的行为非独立的行政行为，而是对所涉盐场依法收回、依法清点、依法委托评估并依法补偿后的填埋平整行为，我区政府的收回程序合法、补偿到位，原告的主张不能成立。请求依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，1998年10月，烟台市人民政府向烟台市牟平区莒城盐场发放了鲁烟海证（1998）第1609号国家海域使用证，载明：用途：池塘养殖；使用海域面积：2000亩；批准使用期限：1998年至2002年。后，烟台市牟平区莒城盐场因企业改制，变更为第三人，海域使用证到期后，原海域仍由第三人在没有许可的情况下继续使用。2006年3月10日，第三人与烟台市丝绸公司签订《租赁合同》，烟台市丝绸公司租赁第三人制盐场，租赁期限自2006年5月2日至2016年4月30日。同年3月16日，烟台市丝绸公司与原告签订《转让租赁合同协议》，烟台市丝绸公司自愿将承包的第三人的盐场转让给原告经营，该合同约定，原告要严格履行《租赁合同》的全部条款。此后，原告一直在该盐场经营。2009年，因滨海地带成片开发的需要，烟台市牟平区人民政府决定对其辖区内的滨海地带实施严格的规划控制，并决定征收整理该规划控制区域内的海水养殖池塘。2009年3月20日，烟台市牟平区人民政府作出第12号《关于研究滨海地带规划控制、滨海路周边海水养殖池塘征收整理及水系开发有关问题的会议纪要》，确定对滨海地带实施严格的规划控制，并划定了控制区域范围；对滨海路周边区域海水养殖池塘进行征收整理。涉案盐场即在该区域内，由海渔局负责，将本纪要的内容和要求，通知到各有关单位和养殖业户。2009年6月17日，烟台市牟平区人民政府作出《关于莒城盐场及蛤堆后等村庄在滨海地带规划控制区域内的海水养殖池塘征收整理有关问题的会议纪要》，决定于2009年9月30日前，将包括涉案盐场在内的在滨海地带规划控制区域内的相关国有土地及水面收回，为后续的土地回填整理创造条件。2009年9月14日，烟台市牟平区人民政府作出《关于研究我区北部滨海地带成片开发现阶段工作相关问题的会议纪要》，内容为关于疏港吹填工作施工区域内国有滩涂及水面的使用权问题，施工范围为滨海路以北，养马岛及其向东延线以南，西起鱼鸟河入海口，东至蛤堆后高尔夫球场。责令在该区域内所有未持有合法有效的海域使用证的单位和个人在规定的时间内退出海上养殖和捕捞活动，将所圈占的养殖区域退归国有，解除一切对外承包合同并做好善后工作。逾期不清理，由此造成的损失由养殖户自担。2009年11月6日，烟台市牟平区黄金海岸工程建设指挥部对滨海地带的规划控制、养殖池塘的征收时间和补偿标准等问题作出（2009）第1号通告，将包括涉案盐场的最后征收时间延续到2009年12月31日，并要求各养殖户抓紧时间对养殖物进行清理。2010年1月6日，烟台市牟平区黄金海岸工程建设指挥部作出（2010）第1号通告，决定吹填作业暂停至2010年3月底，自2010年4月1日恢复吹填施工。2010年4月份，被告组织相关部门和人员对原告租赁盐场的地上建筑物、附属物等进行了测量和记录，原告予以签字确认。2012年5月17日和2013年3月18日，原告从第三人处分两次领取补偿款共计7021100元。2011年5月，被告将原告承包的盐场进行了吹填。
本院认为，本案所涉及的区域属于海域。海域是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土，是属于国家所有的从水面到水底的空间资源。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款规定：单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。第六条第一款规定：国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护。第十九条规定：地;地方人民政府批准用海的地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书，海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。第二十九条规定：海域使用权期满，未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。第三十条规定：因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前得前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。由此可见，海域使用权证是合法使用海域的证明。只有在有效期内的海域使用证才能涉及到海域征收，没有海域使用证的非法占用海域人不涉及海域使用权的征收。在海域征收过程中，海域的征收补偿对象是有海域使用权证的使用权人。本案中，原告承包的盐场没有合法的海域使用权，被告予以征收不属于征收海域这种空间资源，只能属于征收盐场这种用海设施。在征收原告承包的盐场过程中，被告以通告的方式告知了包括原告在内的所有相关单位和养殖户，对原告承包的盐场和地上建筑物、附属物进行了测量和记录，并委托评估机构对原告承租的盐田上的建筑物及其附属物及物资设备进行了评估，原告及第三人均无异议并签字确认。被告在吹填涉案盐田时，已将相关补偿款发放给原海域使用权人即本案第三人，原告亦从第三人处领取了补偿款。由于本案中原告只是盐场的承包人，因此被告在作出收回盐场并对盐场进行吹填时，无须再与原告签订补偿协议。此外，本案不属于土地征收，原告关于被告没有办理征地审批、未与其签订补偿协议请求确认被告行政强制行为违法的主张，于法无据，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告烟台屹林实业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告烟台屹林实业有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审判长：姜义斌审判员：刘文胜人民陪审员：张吉盛
书记员：侯文
引用法律
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条