原告招庆，女，汉族，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。被告佛山市公安局禅城分局，住所地：广东省佛山市禅城区。法定代表人李剑雄，局长。委托代理人刘海锋、王常振。
原告招庆不服被告佛山市公安局禅城分局行政处罚决定纠纷一案，于2014年2月7日向本院提起行政诉讼。本院于2014年2月11日受理后，于2014年2月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月6日公开开庭审理了本案。原告招庆，被告的委托代理人刘海锋、王常振均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2013年10月26日作出佛禅公行罚决字（2013）06707号《行政处罚决定书》，决定对招庆处以行政拘留十日。被告于2014年2月21日向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、佛禅公张槎受案字（2013）03735号《受案登记表》。证明张槎派出所对原告等人违反规定到北京中南海周边走访扰乱到中南海周边正常公共秩序情况受案调查。2、陆溢建的《询问笔录》。证明陆溢建（张槎街道综治信访维稳办公室副主任）2013年10月23日带队到北京从驻京办处接回进京上访人员原告等人，同时驻京办人员反映北京市公安机关将原告等人连同《训诫书》一同移送至驻京办。3、《呈请传唤审批报告》。证明被告对原告传唤依法经办案单位领导审批。4、《传唤证》。证明被告对原告依法适用《传唤证》对其进行传唤。5、《被传唤人家属通知书》。证明被告依法通知被传唤人员家属传唤的原因、期限、地点等情况。6、《行政案件权利义务告知书》。证明被告第一次对原告询问时告知其权利义务。7、原告的《询问笔录》。证明原告等人事先商量到北京中南海上访。2013年10月19日原告等人将事先商议的付诸行动，以先搭乘汽车到湖南衡阳，然后又改换搭乘火车方式几经辗转到达北京。原告等人在中南海周边信访时被当地公安机关发现并带离现场，被送至救助站。8、《行政处罚告知笔录》。证明被告行政处罚前依法告知原告拟作出行政处罚的事实、理由和依据，保障其充分行使陈述权和申辩权。9、《情况说明》。证明张槎街道综治信访维稳中心说明2013年10月21日晚接到上级有关部门通知要求派员到北京接回进京在中南海周边上访的原告等人，张槎街道综治信访维稳中心工作人员将原告等人从北京接回佛山，同时收到原告的训诫书。10、《训诫书》。证明北京市公安局西城分局府右街派出所对原告在2013年10月21日在中南海周边信访行为进行训诫。11、《呈请公安行政处罚审批报告》。证明被告对原告行政处罚依法经过县级公安机关负责人即禅城分局局领导审批。12、《行政处罚决定书》。证明被告依法对原告扰乱中南海周边公共秩序的行为进行行政拘留十日行政处罚，并且向原告送达了《行政处罚决定书》。13、《行政拘留执行回执》。证明被告对原告送禅城区拘留所执行行政拘留。14、《行政拘留家属通知书》。证明行政拘留原告后，被告通知其家属。15、《收条》。证明公安机关发给原告信访条例，对原告进行信访教育。16、《悔过书》。证明原告学习信访条例后认识到进京上访是违反法律规定的行为。17、组织机构代码证。证明被告的主体资格，具有管辖权。被告向本院提供了以下法律依据：1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款、第八十二条第一款；2、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款；3、《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条、第四十七条。
原告诉称，其曾多次就征地补偿问题到有关部门进行上访，但认为问题仍未得到解决，于是在迫于无奈之下于2013年10月21日到北京中南海进行上访。原告认为，其行为并非为了引起注意，也没有扰乱公共场所的秩序，更不属于越级上访。被告在没有提供原告到中南海扰乱公共场所秩序的依据及没有提供到中南海上访就要被拘留的法律依据的情况下，强行将原告拘留是违法的。原告特此提起行政诉讼，请求：撤销被告作出的佛禅公行罚决字（2013）06707号《行政处罚决定书》。原告在诉讼期间向法院提供的证据有：1、行政处罚决定书；2、行政复议决定书；3、身份证。以上证据1-3证明原告诉讼主体资格及起诉资格。4、信访回执。证明原告没有越级上访。
被告辩称，一、被告作出的《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。2013年10月21日原告前往中南海附近寻求信访时，被中南海附近公安机关发现。根据《信访条例》第十六条、第十八条第一款、第二十条第一款、第四十七条的规定，北京市公安机关将原告带离现场，将其带到北京市马家楼救助站，并由北京市公安局西城分局府右街派出所对其进行训诫，并出具了《训诫书》。2013年10月26日，被告依法将原告传唤至佛山市禅城区张槎派出所作进一步调查，后被告认定原告在北京市中南海附近的行为属于扰乱公共场所秩序的违法行为，并作出《行政处罚决定书》，决定对原告行政拘留十日。二、对原告违法行为的调查取证、行政处罚严格履行了案件办理程序。原告的户籍地及居住地为广东省佛山市禅城区，被告为原告居住地的公安机关。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，被告有权对原告在北京市的行政违法行为进行管辖，可以依法对原告作出行政处罚。在对原告违法行为的调查取证、作出行政处罚中，被告严格执行了《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》相关规定，履行了告知原告依法享有的各项权利、义务的法定职责。三、被告对原告的行政处罚有充分的法律依据。北京市中南海附近既不是原告提出的信访事项有权处理的本级机关或上一级机关，也不是有关机关设立或指定接待信访人的场所，原告到中南海附近进行信访并在中南海附近进行聚集、滞留的行为已经扰乱了中南海周边附近正常的公共秩序，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，被告对其作出行政拘留十日的决定，符合法律规定。综上，被告作出的《行政处罚决定书》事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：对于被告提供的证据1，原告经质证对其真实性未提出异议，认为登记表中的案情表述不属实，原告的行为不属越级上访。经审查，该证据是被告对原告到北京进行上访事件进行受案调查的登记表，属于被告履行行政职权的程序文件，可证明被告对原告上访事件开展调查工作的事实，于本案事实具有证明力，本院予以确认。原告对其登记的案情内容提出的异议是对被告认定事实是否正确提出的质疑，属本案争议焦点，本院将结合其他证据和查明事实待后论述。对被告提供的证据2、7，原告经质证对其真实性未提出异议，但认为证言陈述的内容与事实不符，经审查，该证据是将原告接回的信访维稳部门人员、原告本人及本案纠纷的其他同案人对事实经过的陈述证言，其陈述的内容是当事人、证人对事实的描述，对本案事实具有证明力，原告提出的异议是对证言内容与事实是否相符的质疑，本院将结合其他证据查明案件事实。对该证据本院予以确认。对被告提供的证据3-6，原告经质证对其签名无异议，但认为被告是将原告带至派出所才签传唤证，家属通知也是在家属到被告处询问，才让家属签家属通知书的。经审查，上述证据是被告对原告进行传唤的程序文件，原告对其签名的真实性未提出异议，上述证据对本案被告程序是否合法具有证明力，对上述证据本院予以确认，被告传唤程序的合法性属本案争议焦点，由本院结合全案证据和庭审查明的事实待后论述。对被告提供的证据8，原告经质证认为原告及其他同案人有的拒绝签名，有的虽然签名但不知道内容，而且是在拘留所签的，原告并无申辩的权利，签名也是被告以恐吓的手段让原告签名的。经审查，该证据是被告作出行政处罚前进行预先告知的笔录，原告及其他同案人并未对笔录和签名的真实性提出异议，该证据对于被告是否合法履行告知程序具有证明力，本院予以确认。原告对告知程序合法性提出的抗辩，是对证据能否证明被告告知程序的合法性提出的质疑，需要结合原告举证的内容综合判断。对于被告提供的证据9、10，原告经质证对其真实性未提出异议，但认为上述证据不足以证明原告等人存在扰乱公共秩序的违法行为。经审查，上述证据是维稳部门从北京市接回原告等人的情况说明和北京市公安机关出具并向佛山市维稳部门移交的训诫书，可以证明本案讼争的事实经过，对上述证据本院予以确认。原告提出的异议属对本案行政处罚认定事实是否正确的质疑，属本案争议焦点，由本院结合全案证据和查明事实待后论述。对被告提供的证据11-14，原告对其真实性未提出异议，但认为处罚决定的送达程序和认定事实、适用法律均不合法。经审查，上述证据是被告作出拘留行政处罚并实施完毕的文书，可证明本案讼争事实，本院予以确认，上述文书是本案讼争行政行为的载体，其合法性是本案审理的对象，本院将结合全案事实和证据综合判断。对被告提供的证据15、16，原告对其真实性无异议，但认为悔过书是原告等人被迫签名的。经审查，上述证据是被告对原告发放法规文本进行信访教育的收条以及原告书写的悔过书，对本案事实经过具有一定的证明作用，本院予以确认。对被告提供的证据17，原告经质证无异议，本院予以确认。对原告提供的证据1-3，被告经质证无异议，本院予以确认。对原告提供的证据4，该证据为原告当庭提交，被告认为原告超出举证期限，不同意质证，同时认为上述证据是原告以前信访的回执，与本案不具关联性。经审查，上述证据原告超出举证期限举证，且与本案被诉具体行政行为的合法性并无直接关联，对该证据本院不予确认。以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于被告提供的法律、法规及部门规章，本院将结合全案的事实作出适用法律规范是否正确的判定。根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：2013年10月21日，原告等人因征地补偿等问题到北京市中南海上访，当日中午去往中南海周边区域时被公安民警发现，被带至北京市马家楼救助站，北京市公安局西城分局府右街派出所作出（2013）第201310210575号《训诫书》，对原告进行了训诫，并移交佛山市维稳部门带回佛山市。2013年10月26日，被告将原告等人传唤至其下属的张槎派出所进行调查，对带回原告等人的维稳工作组工作人员、原告及其同案人分别进行了询问，并制作了询问笔录。被告经调查认为原告等人的行为属扰乱公共秩序违法行为，需根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定进行处罚，遂向原告进行行政处罚告知，原告在告知笔录中表示不提出陈述和申辩。被告于当日作出佛禅公行罚决字（2013）06707号《行政处罚决定书》，决定对原告处以行政拘留十日，并于次日交佛山市禅城区拘留所执行，现已执行完毕。原告不服该处罚决定，于2013年12月4日向佛山市禅城区人民政府提起行政复议，佛山市禅城区人民政府于2014年1月21日作出禅城府行复（2013）551号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的行政处罚决定。原告仍不服，于2014年2月7日向本院起诉，形成本案行政诉讼。另查明，被告于2013年10月26日对原告等人发放了法规文本《信访条例》，对原告等人的行为进行了教育，原告书写了《悔过书》一份。
本院认为，本案的争议焦点为：被告对原告作出的行政处罚决定是否合法。重点审查：1、被告认定原告实施了扰乱公共秩序的违法行为并对其作出处罚认定事实是否清楚、适用法律是否正确。2、被告对原告作出处罚的程序是否合法。3、被告对原告处以拘留十日的处罚幅度是否适当。关于被告认定原告实施了扰乱公共秩序的违法行为并对其作出处罚认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。根据本案确认的证据和庭审查明的事实，双方当事人对原告等人于2013年10月21日前往北京市中南海进行信访，在中南海周边被北京市公安机关带走至北京市马家楼救助站进行训诫的事实并无异议，上述事实也有被告作出的询问笔录相互印证证实。双方的争议集中在被告认定原告属越级上访、扰乱公共秩序是否正确的问题上，根据《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出……”第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；……”本案原告等人因佛山市禅城区张槎街道办事处大江村征地补偿等问题以走访形式进行信访，依法应向有权处理的机关或其上级机关提出，并应到指定的负责信访的场所提出，北京市中南海是中共中央和国务院办公地点，不是对原告提出的信访事项有权处理的本级或者上一级机关，也不是有关机关设立或者指定的接待信访人的场所，原告等人在中南海周边聚集进行上访的行为，违反了上述法规的规定，故被告认定原告越级上访的事实清楚、证据充分。《信访条例》第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”本案原告等人在北京市中南海周边聚集、滞留，被北京市公安机关发现并带走训诫，其行为已经构成扰乱中南海周边的正常公共秩序。原告等人在庭审中认为原告在被当地公安机关发现并带离现场过程中积极配合，并未扰乱公共秩序。根据上述法律法规的规定，《信访条例》对于信访人采取走访形式进行信访作出了严格的规定，原告等人在起诉状中自述曾多次信访，对于信访的机构和规定应有所了解，但原告不采取正常的、法律法规允许的途径反映自己的请求，而是违反该规定在中央办公场所周边聚集、滞留，进行上访，被中南海周边负责维护公共秩序的公安民警发现并带走，原告的违法行为已对中南海周边公共秩序造成了扰乱。原告的上述意见不成立，本院不予采纳。《中华人民共和国治安管理处罚法》并未规定扰乱公共秩序违法行为的具体形态，被告根据原告等人越级上访、非法滞留、被当地公安机关发现并带走训诫等事实，认定原告等人的行为属扰乱公共秩序的违法行为，认定事实清楚。原告还认为原告等人各自反映自己的诉求，并不是有组织的行为，不构成扰乱公共秩序。根据被告作出的行政处罚决定，被告并未以有组织进行多人上访等理由进行处罚，故原告的该抗辩意见与本案不具关联性。原告还提出原告等人的笔录和悔过书都是被迫签署的，并不清楚具体内容，但原告并未提出相关证据证明被告在制作笔录、进行行政处罚过程中存在暴力、非法取证的事实，故原告的上述抗辩意见没有事实依据，本院不予采纳。原告作为具有完全行为能力的公民，应对自己签名确认的事实承担相应的法律后果。综上，被告认定原告等人到中南海越级上访，实施了扰乱公共秩序的违法行为事实清楚。被告适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，以扰乱公共秩序违法行为进行行政处罚，适用法律正确。关于被告对原告作出处罚的程序是否合法的问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，被告作为原告居住地的公安机关，对原告在北京市实施的违法行为享有管辖权。原告提出抗辩意见认为传唤程序中的签名都是原告在公安机关后签署的，家属通知书也是家属来派出所询问的时候才签署的，故传唤程序不合法。根据本案证据，原告等人是在北京市被公安机关训诫后移交至佛山市公安机关调查处理的，故被告对已由公安机关控制的违法行为人在公安机关场所内进行传唤符合实际情况。通知家属是传唤程序中的一个环节，法律法规并未规定通知家属一定要以书面的形式，被告以电话等形式通知家属并无不妥。原告的抗辩意见是对传唤程序的错误理解，没有法律依据，本院不予采纳。原告还认为被告的行政处罚告知笔录是逼迫原告签名，处罚决定书是在拘留所签名，程序违法。根据本案证据，原告并未提出相关证据证明被告在进行告知、送达行政处罚决定中存在逼迫签名、倒签的事实，原告作为具有完全行为能力的公民，应对自己签名承担相应的法律后果，原告等人也在法定期限内行使了复议、诉讼的救济权利，并未对其权利造成影响，故原告的上述观点没有事实依据，本院不予采纳。被告依法进行了传唤、调查后，认定原告等人存在扰乱公共秩序的违法行为，履行了告知程序后，作出行政处罚决定，其程序合法。关于被告对原告处以拘留十日的处罚幅度是否适当的问题。原告认为，原告等人到北京上访是为了自身的利益，没有达到情节严重的情形，不应对原告处以拘留十日的处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，对于扰乱公共秩序的违法行为，应处警告或者二百元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。该法并未规定“情节较重”的具体表现形式，故被告在作出行政处罚时，需根据个案的具体情况进行分析认定，根据本案证据，原告等人为反映自身问题，分别于2013年10月21日、10月25日分两批到北京市中南海进行上访，人数较多。根据原告起诉书自述，原告等人于2011年开始到北京市上访，2012年到北京市中南海进行上访，被带走送回佛山市，2013年7月也曾到北京市上访。原告等人多人多次到并非信访接待场所的中央办公地点上访，被告综合判断认定其行为属于扰乱公共秩序情节较重的情形，不违反法律规定，属于在法律授权范围内正常行使行政处罚职权的行为。被告对原告等人均处以拘留十日的行政处罚，是在法律规定的幅度内进行行政处罚自由裁量的行为，并无明显不当。综上所述，被告认定原告实施了扰乱公共秩序的违法行为，并对其处以行政拘留十日的行政处罚，事实清楚、适用法律正确、程序合法、处罚幅度并无明显不当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告佛山市公安局禅城分局作出的佛禅公行罚决字（2013）06707号《行政处罚决定书》。本案受理费50元，由原告招庆负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审判长：刘应东审判员：孔庆强人民陪审员：陈汝成
书记员：吴桂萍
引用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条