原告佛山市禅城区正兴保健按摩院，住所地：广东省佛山市禅城区。投资人陈雄飞，男，汉族，户籍所在地：湖南省祁阳县。被告佛山市公安局禅城分局，住所地：广东省佛山市禅城区。法定代表人李剑雄，局长。行政机关出庭负责人吴文新，副局长。委托代理人朱武莎、杨锦慧。委托代理人资腾飞，湖南丹阳律师事务所律师
原告佛山市禅城区正兴保健按摩院不服被告佛山市公安局禅城分局行政处罚决定纠纷一案，于2014年2月8日向本院提起行政诉讼。本院于2014年2月12日受理后，于2014年2月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，因涉及个人隐私，于2014年3月25日不公开开庭审理了本案。原告的委托代理人资腾飞、被告的行政机关出庭负责人吴文新，委托代理人朱武莎、杨锦慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2013年9月26日作出了佛禅公环市行罚决字（2013）03024号《行政处罚决定书》，决定对原告处以罚款十万元。被告于2014年2月24日向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、被告的组织机构代码证、法定代表人身份证明书及法定代表人的身份证复印件。证明被告的主体资格适格及法定代表人的身份。2、佛禅公环市行罚决字（2013）03024号《行政处罚决定书》。证明被告对原告作出的处罚事实清楚、证据充分、程序合法适用法律正确、量罚适当。3、询问笔录（陈雄飞，2013年9月16日）；4、询问笔录（陈雄飞，2013年9月23日）。证据3-4，证明被告就2013年9月16日在原告场所查获卖淫嫖娼活动，被告查获以后，对原告投资者进行了调查取证。原告投资者承认对场所疏于管理，多次发生卖淫嫖娼活动。5、询问笔录（陈雄飞，2013年6月10日）；6、询问笔录（陈雄飞，2013年7月5日）。证据5-6，证明被告对原告就2013年6月9日在其场所发生工作人员参与卖淫嫖娼活动进行调查取证。7、询问笔录（吴小艺，2013年6月9日）；8、询问笔录（王成兰，2013年6月9日）。证据7-8，证明2013年6月9日原告场所发生卖淫嫖娼活动。9、询问笔录（蒋朝阳，2013年9月12日）；10、询问笔录（苏红梅，2013年9月12日）。证据9-10，证明2013年9月11日原告场所发生卖淫嫖娼活动；被告第二次在原告处查获卖淫嫖娼的人员。11、检查笔录（2013年9月11日）。证明被告在原告场所检查涉嫌违法行为的情况。12、《行政处罚决定书》两份（佛禅公行罚决字（2013）01916号、佛禅公行罚决字（2013）01917号）；13、《行政处罚决定书》两份（佛禅公环市行罚决字（2013）03000号、佛禅公环市行罚决字（2013）03001号）。证据12-13，证明被告在2013年6月9日对原告场所内发生的卖淫嫖娼活动进行了处罚；2013年9月11日再次对原告场所内发生的卖淫嫖娼活动进行了处罚。14、《个人独资企业营业执照》正副本复印件，注册号44××268。证明原告是法律规定约束的服务业按摩场所。15、受案登记表（佛禅公环市受案字（2013）03746号）；16、呈请传唤报告书、传唤证；17、行政处罚告知笔录；18、呈请公安行政处罚审批报告；19、行政处罚送达回执。证据15-19，证明被告于2013年6月9日、2013年9月11日查获原告场所有卖淫嫖娼行为，并作出了处罚，对原告的处罚是依法受案的，处罚程序合法。被告提供的法律法规依据有：1、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、第四十、第四十二条；2、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七、第六十六条；3、《全国人民代表大会常务委员会关于严谨卖淫嫖娼的决定》第七条；4、《中华人民共和国立法法》第七十一条；5、《公安部关于同性之间以钱财为媒介的性行为定性处理问题的批复》2001年2月28日，公复字（2001）4号；6、《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三、第四十七、第五十三、第六十七、第六十八、第一百四十一条。
原告诉称，一、被告对原告的行政处罚程序违法。被告对原告处以10万的罚款，数额巨大，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，被告应告知原告有要求举行听证的权利，原告在被告未完全向原告释明，原告对听证程序无知的情况下在告知笔录上签名确认，被告没有充分听取原告的陈述和申辩，违反法定程序，没有举行听证。二、被告认定事实有误，手淫行为不能等同于卖淫嫖娼行为。被告查明原告经营场所“有卖淫嫖娼违法行为”，实际是原告的个别从业人员为个人利益而为客户提供手淫行为。被告将手淫行为等同于卖淫嫖娼行为，认定事实错误。三、被告对原告的处罚适用法律错误。《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条规定中所指的违法活动是卖淫、嫖娼，并非手淫行为，适用该决定只能是发生两性关系的卖淫、嫖娼行为。公安部将手淫行为定性为卖淫嫖娼的批复，既非司法解释，更非法律规定，行政部门无权对全国人大制订的法律作出解释。被告对原告经营场所手淫行为的处罚充其量只能适用《治安管理处罚法》，被告错误适用法律，加重了对原告的处罚。四、原告对经营活动积极履行了管理责任，对从业人员违规行为并无放任不管。原告自开业以来，不断完善各项管理制度，遵纪守法，合法经营；经常加强对员工的教育，不允许原告擅自超越服务范围，并采取较严的处罚措施，对违规员工科以重罚，对不听教育与管理的员工直接辞退或开除。五、被告对原告裁量不当，处罚畸重。被告对原告的处罚没有考虑手淫服务行为的性质、情节、危害程度和行为后果，不仅适用法律错误，而且裁量幅度取了上限。为此，原告起诉，请求判令：1、撤销佛禅公环市行罚决字（2013）03024号《行政处罚决定书》或变更行政处罚额度；2、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提供了以下证据：1、《个人独资企业营业执照》正副本复印件、投资人的身份证复印件。证明原告的诉讼主体资格。2、佛禅公环市行罚决字（2013）03024号《行政处罚决定书》。证明原告对其处罚决定不服，在起诉期限内向法院起诉。3、《行政复议决定书》的快递签收单复印件。证明原告收取了复议决定书。4、行政复议申请书、佛府行复案（2013）763号《行政复议决定书》。证明原告不服被告的行政处罚决定，提出行政复议，复议机关维持了被告的处罚决定，原告在法定期限内向法院提起诉讼。5、罚款单、正兴员工工资结算凭据各三份（均当庭提交，复印件）。证明原告投资人对本单位的从业人员处罚情况及加强了自身的管理。6、财务总结（当庭提交，复印件）。证明原告是负债经营。7、关于行政处罚的减免申请（当庭提交）。证明原告无法缴纳10万元处罚款项。
被告辩称，一、被告对原告的行政处罚程序合法。被告在对原告进行行政处罚的调查取证过程中，已于2013年9月16日将拟作出的处罚决定的事实、理由、依据以及听证权利、提出听证的期限以笔录的形式告知原告，原告法人陈雄飞在阅读了告知书笔录并签名确认。陈雄飞是完全责任能力人，明知其有听证的权利，在有效期限内未提出听证的要求，应当视为放弃听证权利。其事后简单地以无知来对抗法律程序，理由不充分。二、被告对原告作出的行政处罚决定定性准确，适用法律正确。公安部《关于对同性之间以钱财未媒介的性行为定性处理问题的批复》（公复字（2001）4号）规定手淫属于卖淫嫖娼行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》和《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》并未对卖淫嫖娼作出具体规定，也无明确手淫不属于卖淫嫖娼。公安部以批复的形式对公安机关打击卖淫嫖娼过程中的认定作出的具体规定符合《中华人民共和国立法法》第七十一条规定，其作为部门规章内容并未与现行的法律法规相冲突，应当有效。被告根据《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条对原告作出行政处罚决定，适用法律正确。三、客观事实证明原告对发生在本单位的卖淫、嫖娼活动，放任不管、不采取措施制止。原告作为一间公司，应该知晓相关的法律规定，有责任管理好单位内的员工，保证在经营场所不发生超范围经营及违法行为。但从2013年6月到9月短短3个月的时间内，原告场所内就两次被查获有卖淫嫖娼活动，且法人代表人承认管理不到位。因此原告辩解积极履行管理责任并无放任不管的理由不成立。综上所述，请法院公正审判，驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：对被告提供的证据1、11、14，原告经质证均无异议，本院予以确认。证据2-10、12-13、16-19，原告对真实性无异议，但认为提供手淫只是个别员工的行为，并不能说明原告对该行为放任不管；且被告认定手淫属于卖淫嫖娼缺乏法律依据。经审查，原告的上述异议是对被告作出行政处罚决定合法性提出的质疑，属于本案行政争议焦点的内容之一，本院对上述证据的真实性予以确认，至于被告作出的行政处罚决定是否合法，本院将结合全案的证据和查明的事实待后论述。证据15，经质证，原告对该证据反映的内容及证明内容均有异议，认为接报单位与出具的单位不一致。经审查，该证据有原件予以核对，本院对其真实性予以确认，该证据中显示的“接报时间2013年9月26日10时06分”、“接报地点南庄派出所”与其他内容不一致，被告亦确认该两项内容有笔误，且该内容于本案行政争议的事实不具有法律上的关联，故本院对该内容不予采信。对原告提供的证据1、2，分别与被告提供的证据14、2相同，不再重复。证据3、4，被告经质证无异议，本院予以确认。证据5、6，为原告超过举证期限提供的证据，被告表示不予质证，且上述证据均为复印件，故本院不予确认。证据7，被告质证认为该证据与本案不具有关联性。经审查，该证据是原告以经营困难为由，向被告要求减免处罚的申请，于本案行政争议事实不具有法律上的关联，故本院对该证据不予确认。以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于被告提供的法律、法规依据，本院将结合全案的事实作出适用是否正确的认定。根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：2013年6月9月22时许，被告下属环市派出所在对原告进行检查时，查获原告经营场所602房内原告员工王成兰以138元的消费项目为客人吴小艺提供按摩生殖器服务，并当场抓获该二人。2013年6月10日，被告以涉嫌组织卖淫为由，传唤原告的投资人陈雄飞至环市派出所接受讯问，并制作了《讯问笔录》。被告对王成兰、吴小艺进行了调查，制作了《询问笔录》，并于2013年6月10日作出了佛禅公行罚决字（2013）01916号、佛禅公行罚决字（2013）01917号《行政处罚决定书》，分别对王成兰、吴小艺处以行政拘留十五日。2013年9月11日23时许，环市派出所再次对原告进行检查时，查获原告经营场所603房内原告员工苏红梅以198元的消费项目为客人蒋朝阳提供按摩生殖器服务，并当场抓获该二人。被告对苏红梅、蒋朝阳、陈飞雄进行了调查，制作了《询问笔录》，陈飞雄表示其对原告的经营活动很少跟进管理，导致案件发生。被告于2013年9月12日作出佛禅公环市行罚决字（2013）03000号、佛禅公环市行罚决字（2013）03001号《行政处罚决定书》，分别对苏红梅、蒋朝阳处以行政拘留五日。2013年9月16日，被告经调查认为原告在经营过程中对发生在经营场所内的卖淫嫖娼行为放任不管，拟根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定进行处罚，遂向原告告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及陈述和申辩的权利，原告在告知笔录中签名确认，表示希望公安机关从轻处罚，并表示如要申请听证，会在规定期限内提出。听证期限内，原告未向被告提出听证要求。被告于2013年9月26日作出佛禅公环市行罚决字（2013）03024号《行政处罚决定书》，根据《全国人民代表大会常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条之规定，决定对原告处以罚款十万元。原告不服，于2013年11月26日向佛山市公安局提起行政复议，佛山市公安局于2014年1月24日作出佛府行复案（2013）763号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的行政处罚决定。原告仍不服向本院起诉，形成本案行政诉讼。
本院认为，本案的行政争议焦点为：被告作出的佛禅公环市行罚决字（2013）03024号《行政处罚决定书》是否合法。重点审查：1、被告认定原告对经营场所内其从业人员的卖淫行为放任不管并对其作出处罚认定事实是否清楚、适用法律是否正确；2、被告对原告作出处罚的程序是否合法；3、被告对原告处以罚款十万元的处罚幅度是否适当。关于被告认定原告对经营场所内其从业人员的卖淫行为放任不管并对其作出处罚认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。根据本案确认的证据及庭审查明的事实，双方当事人对被告于2013年6月9日、9月11日两次在原告经营场所内查获原告员工以一定金额的消费项目为客人提供按摩生殖器服务的事实并无异议，且有被告制作的询问笔录、检查笔录等证据相印证。双方的争议集中在被告认定原告员工提供按摩生殖器服务属于卖淫行为是否正确的问题上。《公安部关于对同性之间以钱财为媒介的性行为定性处理问题的批复》［公复字（2001）4号］批复如下：“根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》和全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》的规定，不特定的异性之间或者同性之间以金钱、财物为媒介发生不正当性关系的行为，包括口淫、手淫、鸡奸等行为，都属于卖淫嫖娼行为，对行为人应当依法处理。”经审查，公安部作为负责全面治安管理工作的机关根据社会发展的实际情况以批复的形式对治安管理执法过程中出现的问题作出进一步的具体规范，并未违反法律的禁止性规定，在未经法定程序废止之前，公安机关在履行治安管理工作职责过程中应当遵照执行。原告作为企业营业主体，应当在其经营范围内合法经营，向顾客提供按摩生殖器服务作为一种以满足他人性需要为代价而获取钱财的行为，妨害了社会管理秩序，被告在作出行政处罚决定过程中根据上述规定，认定原告从业人员以一定金额的消费项目向顾客提供按摩生殖器服务即手淫服务属于卖淫行为，并无不妥。原告还提出，原告对经营活动积极履行了管理职责，被告认定原告对员工的违法行为放任不管事实错误。根据原告投资人陈飞雄的《询问笔录》，陈飞雄对原告的经营很少跟进管理，导致案件发生，诉讼中，原告亦未能提供有效的证据证明其具有完善的管理制度及相关规定。故原告的主张缺乏事实依据，本院不予采纳，被告根据《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条：“旅馆业、饮食服务业、文化娱乐业、出租汽车业等单位，对发生在本单位的卖淫、嫖娼活动，放任不管、不采取措施制止的，由公安机关处一万元以上十万元以下罚款，并可以责令其限期整顿、停业整顿，经整顿仍不改正的，由工商行政主管部门吊销营业执照；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由本单位或者上级主管部门予以行政处分，由公安机关处一千元以下罚款。”的规定，认定原告对经营场所内其从业人员的卖淫行为放任不管并对其作出处罚认定事实清楚，适用法律正确。关于被告对原告作出处罚的程序是否合法的问题。原告认为，被告对原告处罚数额巨大，依法应当告知原告有要求举行听证的权利，被告没有向原告完全释明听证程序，原告出于对行政处罚听证程序的无知而在告知笔录上签名确认，被告在没有充分听取原告的陈述和申辩的前提下，未举行听证即作出行政处罚，违反了法定程序。根据本案确认的证据，被告在处罚前于2013年9月16日向原告告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及陈述和申辩的权利，原告在告知笔录中签名确认，表示希望公安机关从轻处罚，并表示如要申请听证，会在规定期限内提出。原告作为完全行为能力人，对自己的行为承担完全的法律责任，原告以自己无知为由，否认被告的行政处罚告知程序的效力，没有法律依据。被告履行行政处罚告知义务并听取了原告的陈述和申辩意见后，原告在听证期限内，未向被告提出听证要求，被告根据调查结果，作出行政处罚决定，其程序合法。关于被告对原告处以罚款十万元的处罚幅度是否适当的问题。原告认为，被告没有考虑手淫服务行为的性质、情节、危害程度和行为后果，选择最高幅度对原告进行处罚，处罚过重，有违公平公正和过罚相当原则。根据《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条的规定，对于发生在本单位的卖淫、嫖娼行为放任不管的违法行为，由公安机关处一万元以上十万元以下罚款，并可以责令限期整顿、停业整顿，经整顿仍不改正的，由工商行政主管部门吊销营业执照。本案中，被告于2013年6月9日在原告经营场所查获卖淫、嫖娼行为后，原告仍未改正，至2013年9月11日，被告再次在原告经营场所查获卖淫、嫖娼行为，被告认定原告对其从业人员的卖淫行为放任不管，并对原告处以罚款十万元的行政处罚，不违反法律规定，属于在法律授权范围内正常行使行政处罚职权的行为。被告对原告处以罚款十万元的行政处罚，是在法律规定的幅度内进行行政处罚自由裁量的行为，并无明显不当。综上，被告认定原告对其从业人员的卖淫行为放任不管，并对其处以罚款十万元的行政处罚，事实清楚、适用法律正确、程序合法、处罚幅度并无明显不当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告佛山市公安局禅城分局作出的佛禅公环市行罚决字（2013）03024号《行政处罚决定书》。本案受理费50元，由原告佛山市禅城区正兴保健按摩院负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审判长：苏毅清审判员：陈青兰人民陪审员：陈惠珊
书记员：庄琳琳
引用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条