原告某甲镇镇青丰村村民委员会。住所地：上虞市章镇镇青丰村。法定代表人俞甲。委托代理人刘某某。委托代理人傅某某。被告某乙人民政府。住所地：上虞市市民大道**。法定代表人王甲。出庭行政首长杨雪峰，副市长。委托代理人孟某某。委托代理人金某某。第三人某丙镇镇人民政府。住。住所地：上虞市章镇开发区法定代表人董甲。委托代理人马某某。委托代理人陈甲。
原告某甲镇镇青丰村村民委员会不服某乙人民政府土地行政裁决一案，向本院提起诉讼。本院于2012年10月23日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年11月12日公开开庭审理了本案。原告某甲镇镇青丰村村民委员会的法定代表人俞甲及其委托代理人刘某某、傅某某，被告某乙人民政府的副市长杨雪峰，委托代理人孟某某、金某某，第三人某丙镇镇人民政府的委托代理人马某某、陈甲到庭参加诉讼。2013年1月23日，经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限至2013年4月23日。本案现已审理终结。被告某乙人民政府于2012年2月17日依原告申请作出土地权属争议行政处理决定。查明：章某镇原青丰埂的构筑和加固，发生在1962年六十条（四固定）前，没有证据证明将原青丰埂确权给原告；埂外滩涂地在退埂工程实施前，原告村民代表大会讨论通过，决定开挖集体土地428.53亩，对埂外土地68.408亩确定为国有，原告无异议。同时第三人对原告埂外土地进行土地面花补偿，原告村民开发种植行为，不能改变其国有土地所有权的权属。认为：根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条，国土资源部、中华人民共和国水利部《关于水利工程用地确权有关问题的通知》第一条规定，该争议土地符合上述规定条件，应确认为国家所有。申请人要求上述土地为村集体所有的请求，无事实和法律依据。决定章某镇青丰埂老埂地41.73亩及埂外土地68.408亩，共计110.138亩土地的权属系国有土地。被告于2012年11月9日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1．上虞市水利志节录，证明青丰埂由政府组织构筑；2．会议记录，其中载明黄沙开发面积在500亩以上，证明土地征用经过村民代表表决通过；3．章某青丰埂退堤工程土地征用协议，证明政府征用原告土地总数为428.53亩，不涉及讼争土地；4．征地补偿协议（上虞市征字（2003）81号），证明上虞市统一征地中心向原告征用土地428.53亩，原告无异议；5．关于要求解决青丰村历史遗留问题的报告，证明当时原告向第三人反映的问题中没有涉及本案讼争土地权属；6．章某镇青丰村埂外土地面花补偿账户、汇总表及发票，证明对埂外25.62亩土地上的作物，青丰村村民已领取相应面花补偿；7．某乙人民政府办公室会议纪要（（2006）22号）及上虞市青丰村各地块面积表，证明2006年原告信访要求被告解决拍卖土地和开发土地面积差异问题。经重新测量后各方确定差异面积，由开发商对差异部分进行重新补偿；8．上虞市财政局关于章镇镇青丰村农业税收变化情况的说明及相关材料，证明从计税土地面积角度看涉案土地不属于原告；9．耕地面积表，证明2007年青丰村退堤后耕地面积有236.9亩，不包括涉案土地；10．联名信、重要（紧急）信访摘报、镇人大代表方信娟的上访信、绍市土信访复查（2007）10号信访事项复查意见书，证明2007年前原告信访未涉及涉案土地的归属问题；11．某乙人民政府办公室关于章镇镇青丰村部分砂涂建筑用砂采矿权进行拍卖的批复、上虞市发展计划局关于同意实施青丰埂退堤工程项目的批复、关于要求废弃章某镇青丰埂退堤段外老堤的请示及审批意见，上虞市国土资源局建筑用砂采矿权拍卖公告及采砂砂涂出让要求、浙江省河道管理范围内建设项目申请和审查意见书、浙江省采矿权有偿出让合同及示意图，证明青丰埂退堤工程依法批准和程序合法，土地权属无争议；12．对马某某、俞甲的询问笔录，证明被告在作出被诉具体行政行为前询问相关当事人，原告方未提供土地使用权证；13．某丙镇镇人民政府土地权属争议答辩书、上虞市国土局关于上报章镇镇青丰埂土地权属争议行政处理意见、某乙人民政府土地权属争议行政处理决定书，证明被告做出处理意见的程序合法；14．青丰埂拆迁户补偿名单、示意图及汇总表，证明水利用地上建房已拆除并作补偿；15．行政处理申请书及证据目录和土地使用权证，证明原告在确权申请时未向被告提及村民在老埂上建房并取得集体土地使用权证的事实，也未提交集体土地使用权证；同时，被告明确，《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条、二十五条、三十六条，《中华人民共和国水法》，《浙江省河道管理条例》，《浙江省实施﹤中华人民共和国河道管理条例﹥办法》第三十条第一款第（七）、（九）项，《土地权属争议调查处理办法》，《确定土地所有权和使用权的若干规定》，《浙江省确定土地所有权和使用权若干规定》，《关于确定土地权属问题的若干意见》，《国家土地管理局、水利部关于水利工程用地确权有关问题的通知》，国土资源厅函（2004）281号《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》系其作出具体行政行为的法律依据。
原告某甲镇镇青丰村村民委员会诉称：青丰村王家湾在解放前即由青丰村村民开垦种植。二十世纪五十年代，青丰村组织村民使用本村集体土地，自行设计、组织村民围堤修筑青丰老堤埂，1959年完成筑堤工程，之后每年堤埂均由村集体加固。1962年四固定时，堤埂及堤埂外土地已划入青丰村生产资料，由村管理收益。八十年代农村土地承包后，堤埂外的土地由原告发包给本村农户经营管理，并经章某镇农经管理站鉴证。原告村民在堤埂上和堤埂外的土地上建造房屋，1992年被告和上虞市国土局颁发《集体土地建设用地使用证》，确认原告村民建造房屋的土地为村集体土地。2003年3月，原告所有的538.668亩土地除用于建新堤埂和缓冲控制线外，以砂涂矿拍卖。8月7日，上虞统一征地中心与原告就无争议的428.53亩土地签订征地补偿协议。但堤埂土地及埂外土地，因双方对面积有争议，故于2005年9月重新测量。测量后章某镇人民政府未予补偿。原告多次向章某镇人民政府、上虞市国土局和被告提出，未果，遂于2011年向被告提出行政处理申请。原告认为，被告的处理决定事实不清，证据不足，无法律依据。请求：撤销被告作出的章某镇原青丰埂老埂地41.73亩及埂外土地68.408亩，共计110.138亩土地的权属系国有土地的土地权属争议行政处理决定。原告在起诉时向本院提交了以下证据：1．某乙人民政府土地争议处理决定书，证明被诉具体行政行为内容；2.绍兴市人民政府行政复议决定书，证明原告与被告土地纠纷已经绍兴市人民政府行政复议；3.证人陈丙的证人证言，证明青丰村村民修建、加固老堤埂，改良土地农田的事实；4.抛石护岸义务负担清册，证明青丰埂由青丰村社员集体抛石护岸加固堤埂；5.旱地承包合同，证明青丰村将土地发包给本村农户承包经营，并由章某镇政府农经站鉴证；6.征地补偿协议、测绘合同、青丰村各地表面积表、会议记录，证明原告对被告实际占用并拍卖土地的面积一直存疑，要求重新测绘，重新测绘后确定老堤埂土地面积41.73亩，埂外土地68.408亩；7.原告信访材料及政府相关部门的回复，证明原告一直主张土地权属，要求政府赔偿多占土地的事实；8.集体土地建设用地使用证，证明争议土地已经某乙人民政府登记发证确认属于原告所有；9.上虞市（原上虞县）城乡建设环境保护局1989年批准的章镇镇青丰村规划图，证明涉案土地属原告所有；10.1928年、1938年村民土地分家清册，证明涉案土地历史上属于原告；11．房屋拆迁协议和动迁协议，证明青丰埂老堤埂和堤埂内外房子在拆迁时均获得补偿；12.土地证书签收簿，证明土地使用权证已经发给村民，房屋合法；13.农村私人建房收费清单，证明堤埂内、外的房屋建造时都向镇城建办支付一定款项，是合法的。14.原告申请法院调取的俞乙、董乙土地房屋所有权存根，证明修堤埂时占用俞乙、董乙土改时期的房屋所占土地。
被告某乙人民政府辩称：1、原青丰埂所占土地41.73亩属国家所有。青丰埂的围堤构筑，是由政府投资和组织，当地民众参与的一项公益活动，劳作过程不能证明土地所有权的归属。根据1962年《农村人民公某某作条例修正草案》第二十一条规定精神，没有固定给生产大队或生产小队所有的土地属于国家所有。2、埂外68.408亩土地为国有有法律依据。埂外土地系滩涂地，2002年9月8日原告召开村民代表大会，对退埂工程进行表决，其中，表决通过开挖矿区范围500亩以上，埂外土地就在此范围内。2003年8月7日前，原告与章某镇人民政府签订《章某镇青丰埂退埂工程土地征用协议》，确定村集体所有土地428.53亩，对此原告无异议。2008年11月5日，原告向章某镇人民政府提出的要求解决历史遗留问题的报告中，也未涉及涉案土地的权属争议。在原告多次召开的村民代表大会中确定矿区范围内的村集体土地428.53亩，对埂外土地68.408亩为国有，村党支部、村委及村民代表是知情无异议的。同时，被告对埂外土地进行面花补偿，由村委代领代发给村民，符合国土资源厅函（2004）281号第二条的规定。原告村民在埂外土地进行种植，不能改变其国有土地的权属。3、第二次测绘目的是解决拍卖面积与开矿面积不符，受让方少支付矿产资源费的问题，并非未解决涉案土地权属问题。4、原告以村民在老堤埂上和埂外的土地上建房被被告颁发集体土地证为由，确认涉案土地属村集体所有的理由不能成立。首先，原告在行政程序中未提供土地使用权证，对行政决定作出之后提供的证据，法院不能作为有效证据采纳；其次，埂上及埂外房屋的建造未经政府主管部门批准，违反堤塘管理禁止性规定。1992年前后由于管理不到位，被告将不符合发证条件，建在埂上的辅助用房误登为村民宅基地。登记行为由于违反《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条、第二十五条、第三十六条规定和《浙江省实施﹤中华人民共和国河道管理条例﹥办法》第十八条规定，属无效行政行为。请求驳回原告诉讼请求。
经庭前交换证据及庭审质证，本院对各方证据作如下确认：对被告证据，第三人均无异议。被告证据1，原告认为该证明不能证明青丰埂由政府组织修筑。本院认为该证据能证明1950年至1956年政府组织除险加固和新建了一批提防，1956年之后继续进行堤防的系统加高加固，而原青丰埂始建于1957年，以后继续加高加固，以上事实本院予以认定；被告证据2，原告认为对会议记录的真实性无异议，但对500亩中村集体所有的土地面积双方有争议，本院认为，该证据能证明2002年9月8日，青丰村召开村民代表会议，讨论退堤工程有关问题，本院予以认定；被告证据3、4，原告认为两份协议中写明的428.53亩土地是原被告双方无争议部分，争议部分没有写在协议上。本院认为该证据能证明原告与上虞市统一征地中心、章镇镇人民政府签订了428.53亩土地的征用协议，与上虞市统一征地中心签订了征地补偿协议书，予以认定；被告证据5，原告认为不能证明原、被告双方对涉案土地不存在争议，本院认为，该证据本身虽未提及涉案土地的争议问题，但不能证明原告与被告就涉案土地不存在争议；被告证据6，原告对真实性不存在异议，但认为补偿款由村里从土地征用款中支付，亦印证了原告证据中承包合同的真实性。本院认为，该证据仅证明原告村民就埂外土地获得面花补偿，与土地权属的确定无关联性；被告证据7，原告对会议纪要的真实性提出异议，对各地块面积表无异议。本院认为会议纪要针对的是青丰某涂面积多于出让面积，与涉案土地权属确定无关联性，各地块面积表，反映涉案土地面积，对此本院予以确认；被告证据8、9，原告对关联性有异议，本院认为，无证据证明涉案土地系耕地和计税土地，计税土地面积与实际土地面积并非同一概念。故被告证据8、9与本案无关联性，本院不予确认；被告证据10，原告对真实性无异议，但认为在信访材料中涉及到土地权属争议。本院认为，该证据能证明上虞市章镇镇青丰村青丰埂退堤工程实施之后，青丰村村民因退堤工程土地征用、村民安置等相关问题多次向政府相关部门进行信访的事实；被告证据11，原告对真实性无异议，对关联性有异议。本院认为，该证据能证明青丰埂退堤工程经相关部门审批同意，砂涂采矿权经公告拍卖的事实；被告证据12、13、14、15，原告无异议，本院予以确认。原告证据1、证据2，被告及第三人均无异议，本院予以确认。原告证据3，被告、第三人对真实性、关联性有异议。本院认为，证人证言能证明青丰村村民参与了青丰埂的修筑，但对于修筑堤埂土地的权属，应当结合其他证据加以认定；原告证据4，被告、第三人对真实性、关联性有异议。本院认为，该证据无法反映出与青丰埂有关的内容，其关联性本院不予确认；原告证据5，被告、第三人对真实性无异议，但对关联性有异议，不能确认承包合同中所载的旱地在本案涉案土地范围内，即使在涉案土地范围内，由于没有集体土地承包权证，不能证明土地归村集体所有。本院认为，该证据无法证明涉案土地的权属性质，其与本案的关联性本院不予确认；原告证据6，被告、第三人对征地补偿协议、测绘合同、各地表面积真实性无异议，对关联性有异议，本院认为，征地补偿协议与各地表面积与被告证据4、证据7部分证据一致，本院予以确认，测绘合同能证明原告委托浙江省水利水电勘测设计院测绘院对上虞市章某镇青丰某涂矿区面积重新测绘的事实，本院予以确认。会议记录经当庭核对原件，与原件不一致，对其真实性，本院不予确认；原告证据7，被告、第三人对真实性无异议，对关联性有异议。本院认为，该证据能证明原告村民就青丰埂土地问题多方信访的事实，本院予以确认；原告证据8，被告、第三人对真实性、关联性无异议，但对合法性有异议，认为土地使用权证由村发放，未经过国土部门确认。本院认为，该证据系某乙人民政府依法颁发的集体土地使用权证，其真实性、关联性本院予以确认，对其合法性将在本院认为部分作论述；原告证据9，被告、第三人对真实性无异议，对关联性有异议，认为不能证明涉案土地权属。本院认为，该证据仅能证明涉案地块的规划情况，对土地权属问题未涉及，关联性本院不予确认；原告证据10，被告对关联性、合法性有异议，第三人对合法性有异议。本院认为，该证明不能证明涉案土地的权属，其关联性本院不予确认；原告证据11，被告无异议，第三人对关联性有异议。本院认为，该证明仅能证明章镇镇人民政府与青丰村村委因退埂工程签订房屋动迁协议，青丰村与村民王凤香就老埂面上房屋签订房屋拆迁协议的事实，但无法证明涉案土地的归属，其关联性本院不予确认；原告证据12，被告对真实性无异议，对关联性有异议，第三人对真实性、关联性、合法性均有异议。本院认为，该证据经与原件核对，真实性本院予以确认，其中记载的与原告证据8中内容相印证部分的关联性予以确认，其余内容与本案无关联性；原告证据13，被告、第三人对真实性无意义，对关联性有异议。本院认为，该证据系农村私人建房收费清单，与本案涉案土地权属争议无关联性，不予确认；原告证据14，被告、第三人对真实性无异议，但对关联性有异议。本院认为，原告无其他证据证明权证中记载的土地与涉案土地的关系，对该证据的关联性，本院不予确认。对第三人证据，被告无异议。第三人证据1，原告对真实性无异议，对关联性有异议，认为证据中显示的是水田，堤埂外土地一部分是旱地，种植经济作物，不在此范围内。本院认为，该证据反映青丰村耕地承包情况，与本案埂上及埂外土地的权属无关联性；第三人证据2，原告对真实性无异议，但认为在信访材料中已经反映涉案土地的权属争议问题。本院认为，该证据能证明青丰村村民就退堤工程涉及的土地征用、补偿、农民安置等多个问题向第三人、被告信访，并收到答复的事实，予以确认；第三人证据3，原告无异议，认为能印证原告证据8的真实性、合法性。本院对该证据的真实性和关联性予以确认，对合法性将在本院认为部分作论述。经审理查明，上虞市章镇镇青丰村青丰埂始建于1957年。1992年11月，某乙人民政府对青丰村部分村民在埂上及埂外部分土地上建造的房屋颁发了集体土地建设用地使用证。2002年9月8日，原告召开全体村民代表会议，讨论曹某江青丰地段退堤工程有关问题，原则同意青丰退堤工程及标准塘堤建设项目。后原告与上虞市统一征地中心、第三人签订《章某青丰埂退堤工程土地征用协议》，征用原告土地428.53亩。2003年1月11日，某乙人民政府办公室作出虞政办发（2003）10号《某乙人民政府办公室关于章镇镇青丰村部分砂涂建筑用砂采矿权进行拍卖的批复》。5月27日，上虞市发展计划局作出虞计投（2003）189号《关于同意实施青丰埂退堤工程项目的批复》。8月7日，原告与上虞市统一征地中心签订征地补偿协议书，约定征用原告土地面积428.53亩，征地总费用为1476.7826万元。9月19日，浙江省人民政府批准同意上虞市2003年度计划第三批次建设用地30.0713公顷，其中青丰埂退堤工程28.569公顷（428.535亩）。2006年4月29日，某乙人民政府办公室作出（2006）22号《关于青丰某涂开发有关问题协调会议纪要》，载明：经过省水利水电勘测设计院重新测量，有关各方共同认可的青丰某涂面积为494.136亩，比出让面积多20.136亩，会议明确，20.136亩砂涂按出让价计，应分配给青丰村的248.5万元由开发商承担，并在进场施工之前缴付给章某镇政府。同时明确重新测量后各地块面积，其中，老埂内脚至老埂外脚（即老埂地）41.73亩，老埂外脚至常水位线（埂外土地）68.408亩。2011年7月，原告向被告提出申请，要求将上述老埂土地和埂外土地确权给原告所有。12月19日，上虞市国土资源局拟定处理意见，上报被告。2012年2月17日，被告作出《某乙人民政府土地权属争议行政处理决定书》，决定：章某镇原青丰埂老埂地41.73亩及埂外土地68.408亩，共计110.138亩土地的权属系国有土地。原告不服，向绍兴市人民政府申请行政复议。绍兴市人民政府于2012年7月4日作出绍市府复决字（2012）15号行政复议决定书，维持某乙人民政府土地权属争议行政处理决定。原告仍不服，遂诉至本院。
本院认为，原国家土地管理局根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定：土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。故本案审查重点应当是原告认为涉案土地属于农村集体所有的证据是否充分。一、原告主张二十世纪五十年代，青丰村组织村民使用本村集体土地修筑青丰老堤埂的事实证据不足。原告虽然提交了俞乙、董乙土地房屋所有权存根，拟证明修堤埂时占用俞乙、董乙土改时期的房屋所占土地。但该土地房屋所有权存根记载的土地和房屋的位置，与青丰埂位置的关联性无法得到证实，故无法达到原告的证明目的。二、原告主张1962年四固定时，堤埂及堤埂外土地已划入青丰村生产资料，由村管理收益的事实，证据不足。《中华人民共和国土地管理法》（1988）第九条第一款规定：集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。本案涉案土地未经县级人民政府登记造册。原告虽向本院提交了多份《旱地承包合同》，但无法证明合同中记载的土地与本案涉案土地的关联性。同时根据《中华人民共和国土地管理法》（1988）第十二条第一款规定：集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。即国有土地亦可以由个人承包经营，故即使存在关联性，亦不能证明涉案土地属集体所有。三、原告提交的《集体土地建设用地使用证》不能证明涉案土地的权属。该证据虽然能证明被告曾经于1992年11月为原告部分村民在涉案土地上建造的房屋颁发了集体土地使用权证。但《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条第二款的规定：在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、，同时，《浙江省实施﹤中华人民共和国河道管理条例﹥办法》第三十条规定：违反《中华人民共和国河道管理条例》和本办法规定，有下列行为之一的，县级以上水行政主管部门或其江河管理机构除责令其停止违法行为，赔偿损失，限期清除障碍或采取补救措施外，可以并处警告、一万元以下罚款、没收非法所得，对有关责任人员，由所在单位或者上级主管部门给予行政处分：（七）在堤防、护堤地建房、放牧。由此，原告村民在涉案土地上的建房行为违反上述行政法规、地、地方性法规告的颁证行为违反法律法规强制性规定，明显缺乏事实和法律依据。另外，根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定：土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证件材料。本案中，原告在被告作出处理决定前未提交《集体土地建设用地使用证》，根据《最高人民法院﹤关于行政诉讼证据若干问题的规定﹥》第五十九条规定：被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。故对该证据本院依法不作为定案依据。综上，被告根据原告的申请，经过调查取证，作出土地权属争议处理决定，认定涉案土地系国有土地事实清楚。原告起诉请求撤销被告作出的土地权属争议处理决定缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告某甲镇镇青丰村村民委员会要求撤销被告作出的章某镇原青丰埂老埂地41.73亩及埂外土地68.408亩，共计110.138亩土地的权属系国有土地的土地权属争议行政处理决定的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告某甲镇镇青丰村村民委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。［上诉案件受理费50元人民币，应在递交上诉状时预交，缴款汇浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：398000101040006575515001，开户行：杭州市农行西湖支行。上诉期届满后七日内仍未缴纳的，按自动撤回上诉处理］。
审判长：王丙代理审判员：蒋某代理审判员：范某某
书记员：张某
引用法律
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条