原告北京北大生宝科技发展有限公司，住所地北京市密云区经济开发区。法定代表人张轶，董事长。委托代理人刘畅，男，辽宁光杰律师事务所律师。委托代理人张国英，女，北京北大生宝科技发展有限公司总经理。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。法定代表人张维，主任。参加诉讼行政机关负责人潘连筠，北京市规划和国土资源管理委员会密云分局副局长。委托代理人钱海龙，男，北京仁道律师事务所律师。委托代理人张云，女，北京市规划和国土资源管理委员会密云分局土地利用科科长。
原告北京北大生宝科技发展有限公司（以下简称北大生宝公司）诉被告北京市规划和自然资源委员会行政赔偿一案，于2018年3月5日向本院提起行政赔偿诉讼。本院当日受理后，于2018年3月9日向北京市规划和自然资源委员会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月25日公开开庭审理了本案。北大生宝公司之法定代表人张轶及委托代理人刘畅、张国英，北京市规划和自然资源委员会之参加诉讼行政机关负责人潘连筠及委托代理人钱海龙、张云到庭参加诉讼。因发生应当扣除审限事项，本案共计扣除审限97天。本案现已审理终结。
北大生宝公司诉称：2017年11月7日，北京市第三中级人民法院作出（2017）京03行终643号行政判决书，确认密云县国土资源和房屋管理局于2002年5月17日作出的密国土房管字[2002]47号《关于无偿收回部分闲置国有土地使用权的决定书》（以下简称47号决定）违法。2004年9月，原告的“京房权证密联营产字第XXXX号”房屋被违法转让。原告合法拥有的57．48亩土地和9854．93平方米房屋现已无法返还。原告分别于2017年12月8日、2018年1月16日、2018年2月1日，将《国家赔偿申请书》及相关证据材料、《关于及时作出国家赔偿决定的催告函》、《关于在法定期限内作出国家赔偿决定的催告函》邮寄给被告。被告收到以上邮件后，未做任何答复。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第十四条规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”。据此，原告有权通过诉讼取得国家赔偿。《国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，依照下列规定处理：财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金”。据此，被告应当及时向原告给付房屋土地变卖价款，并支付低价变卖赔偿金。请求：判令被告向原告赔偿57．48亩土地和9854．93平方米房屋的赔偿金10802．35万元及利息（自2017年11月7日起至付清之日止，以10802．35万元为基数，按照中国人民银行同期同类贷款利率计算）。北大生宝公司向本院提供并当庭出示了以下证据：1．（2016）京0118行初47号行政判决书、（2017）京03行终643号行政判决书，用以证明被告收回土地的行政行为被生效判决确认违法；2．日期为2001年10月23日的合作协议书、北大生宝土地工程资料移交清单、北大生宝公司建设工程及土地资料移交清单、京密国用（2000出）字第XXX-XXX号国有土地使用证、京房权证密联营产字第XXXX号房屋所有权证，用以证明原告合法拥有57．48亩土地使用权和9854．93平方米房屋所有权；3．日期为2012年11月8日的证明，用以证明原告所拥有的“京房权证密联营产字第XXXX号”房屋在不知情的情况下被违法转让；4．协议书2份，用以证明原告的土地被低价变卖；5．国家赔偿申请书、关于及时作出国家赔偿决定的催告函、关于在法定期限内作出国家赔偿决定的催告函、EMS快递邮寄单及查询单各3份，用以证明原告向被告提出国家赔偿申请并两次催告，被告在规定期限内未作出是否赔偿的决定；6．中国地价信息服务平台查询的2012年第三季度和2017年第三季度北京市工业用途地价水平值数据，用以证明2017年第三季度北京市工业用途地价水平值是2012年第三季度的1．7068倍。北大生宝公司在举证期限内向本院申请调取57．48亩土地和9854．93平方米房屋产权变更档案。本院于2018年11月29日作出（2018）京0118行赔初8号决定书，认为北大生宝公司申请调取的上述证据与本案待证事实无关联，故依据《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条的规定，决定不予准许。北大生宝公司不服上述决定，于2018年11月30日向本院申请复议。本院于2018年12月3日收到复议申请后，于2018年12月7日作出（2018）京0118行赔初8号复议决定书，决定驳回申请，维持原决定。
北京市规划和自然资源委员会辩称:原告提起本案诉讼违反《国家赔偿法》的程序性规定。《国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出。第十四条规定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。而该法第十四条规定的期限届满，是指《国家赔偿法》第十三条规定的“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月”和赔偿义务机关作出不予赔偿决定之日起十日，即需要满足赔偿义务机关自收到申请之日起两个月零十日，方可视为规定期限届满，赔偿请求人才可向法院提起国家赔偿之诉。即便按照原告起诉状中诉称的被告于2017年12月10日收到国家赔偿申请书，根据原告起诉状载明原告提起本案诉讼的时间为2018年2月12日，并不满足《国家赔偿法》第十四条规定的不作为起诉的法定期限。被告在收到原告寄送的国家赔偿申请书后，及时进行了研讨并向相关部门搜集和整理相关证据，已于2018年2月7日作出了《不予行政赔偿决定书》，并于2018年2月12日通过挂号信方式向原告住所地和原告自行提供的联系地址寄出，已妥投。本案原告提起行政诉讼，是其认为被告未在法定期限内作出行政赔偿决定，属于不作为之诉，而并非针对《不予行政赔偿决定书》提起的诉讼，两者诉讼标的存在本质区别。原告如对《不予行政赔偿决定书》不服，可另案提起诉讼，而不应在本案中一并解决，故本案应裁定驳回原告起诉。2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条明确规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案行政赔偿所指向的行政行为于2002年5月17日由密云县国土资源和房屋管理局作出。在（2016）京0118行初47号案件中，原告的诉求是确认密云县国土资源和房屋管理局作出的47号决定无效，符合前述司法解释规定的情形。作为与该确认行政行为无效之诉直接关联的国家赔偿之诉，也应参照前述司法解释规定，认定本案不具备立案条件，裁定驳回原告起诉。《国家赔偿法》第三十九条规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。原告在2002年就已知道或应当知道47号决定，时过近十四年才提起诉讼，显然已严重超过起诉期限。根据《国家赔偿法》第二条第一款、第四条及第三十六条的规定，赔偿请求人因财产权受到侵犯获得赔偿的前提是行政机关及其工作人员有侵犯财产权的行为，且该行为造成受害人实质性损害，并使受害人遭受直接财产损失。本案中，原告并未提供任何实际投资涉案宗地的证据，也未提交证据证明其实际遭受的直接损失。更何况，因原告始终未对涉案宗地进行有效开发利用，导致涉案土地闲置，北京市密云县工业开发区总公司（以下简称开发区总公司）业已依据2001年10月23日与原告签订的合作协议书全权管理涉案土地使用权证书和房屋所有权证书原件，并于2004年10月11日约定终止与原告的合作。相关土地和房产作为当初与开发区合作的条件，也当然被收回。从原告时隔十年后才查询房屋和土地产权情况也可见一斑。此外，开发区总公司已于2002年6月28日-2003年12月31日间向原告退回土地出让金（含支付银行利息）共计173．588179万元。综上，原告并未因行政行为违法遭受实质性损害，虽然行政行为被认定违法，被告也不应承担任何赔偿责任。请求依法驳回原告的全部诉讼请求。北京市规划和自然资源委员会在法定期限内向本院提供并当庭出示了以下证据：1．日期为1999年3月7日的协议书、京密房地出让[合]字（2000）第XXX-XXX号北京市密云县国有土地使用权出让合同、京密国用（2000出）字第XXX-XXX号国有土地使用证、日期为2001年10月23日的合作协议书、《关于收回开发区内几宗闲置国有土地使用权的请示》、《关于收回北大生宝公司部分国有土地使用权的申请》、47号决定、日期为2004年10月11日的协议书、票据5页、（2016）京0118行初47号行政判决书、（2017）京03行终643号行政判决书，用以证明原告并未因收回土地使用权决定而遭受实质性损害，且原告丧失土地使用权等是基于其自身过错，被告不应承担任何赔偿责任；2．不予行政赔偿决定书及邮件查询单，用以证明被告已经在法定期限内作出不予赔偿决定。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：北大生宝公司提供并当庭出示的证据可以证明“2001年10月23日，甲方开发区总公司与乙方北大生宝公司签订合作协议书，北大生宝公司将京密国用（2000出）字第XXX-XXX号国有土地使用证等材料移交给开发区总公司；本院曾作出（2016）京0118行初47号行政判决；北京市第三中级人民法院曾作出（2017）京03行终643号行政判决；北大生宝公司于2017年12月8日向北京市规划和国土资源管理委员会申请行政赔偿”。北京市规划和自然资源委员会在法定期限内提供并当庭出示的证据可以证明“1999年3月7日，甲方开发区总公司与乙方北大生宝公司签订了协议书；开发区总公司于2002年4月29日向密云县国土资源和房屋管理局提出《关于收回北大生宝公司部分国有土地使用权的申请》；密云县国土资源和房屋管理局于2002年5月17日对北大生宝公司作出47号决定；北大生宝公司曾向开发区总公司出具退还土地出让金的收据及发票；北京市规划和国土资源管理委员会于2018年2月7日作出不予行政赔偿决定书”。经审理查明：1999年3月7日，甲方开发区总公司与乙方北大生宝公司签订了协议书，就乙方在密云工业开发区内建立“北大生宝医学生物工程产业基地（暂定名）”事宜达成协议，主要内容为：甲方同意将密云工业开发区规划范围内X号72155．33平方米（108．233亩）土地无偿划拨给乙方，用于建立“北大生宝医学生物工程产业基地”，使用期限为五十年。根据乙方项目发展需要，乙方经无偿划拨取得的108．233亩土地可办理国有土地使用证，办证费用为2．3万元/亩（包括土地出让金、测绘费、手续费、契税等），总额计249万元。该宗土地使用条件：1、规划用途：工业用地；2、绿化率：≥30%；3、项目投产日期：2000年12月31日以前；4、符合环境保护、绿化、卫生防疫、交通和消防等要求，不得破坏地下物设施。乙方对甲方承诺：1、北大生宝医学生物工程有限公司注册在密云，纳税在密云；2、同等条件下优先利用当地资源、劳动力；3、保证入驻项目的科技含量和投资规模（总投资不低于1亿元，含技术投入）；4、在取得正式生产批准文号的第二年度起，年产品销售收入不低于5000万元，上缴密云税收不低于500万元。本协议签订后，乙方未按协议要求上马项目及未实现上述对甲方的承诺，造成厂房、土地闲置，甲方有权收回厂房、土地，并追究乙方责任。如甲方违约须赔偿由此造成的乙方损失。2001年10月23日，甲方开发区总公司与乙方北大生宝公司签订合作协议书，主要内容为：乙方自1999年3月7日入区以来，一直积极开发建设，目前由于乙方在建设过程中，资金困难，中断建设进程。为支持北大生宝生物基地工程在密云县进一步扩大再生产，缩短投产周期，经双方友好协商，乙方同意将在建工程及土地移交甲方全权管理，由甲方负责寻求续建资金，继续完成下一步工程的续建工作。甲方为尽快寻求资金完成未完工程，乙方须在协议签订后5日内将未抵押的土地57．48亩、房屋9854．93平方米的所有产权资料、建筑图纸基础设施管网图等相关资料全部移交给甲方（详见移交清单）。移交清单中载有京密国用（2000出）字第XXX-XXX号国有土地使用证、京密房地出让[合]字（2000）第XXX-XXX号国有土地使用权出让合同、京房权证密联营产字第XXXX号房产证等材料。2002年4月29日，开发区总公司向密云县国土资源和房屋管理局提出《关于收回北大生宝公司部分国有土地使用权的申请》，申请内容为：北大生宝公司系开发区入区企业，占地位于密云工业开发区一期M—14号地块内，已分两期办理了国有土地出让手续，第一期国有土地使用证号为：密国用（1999）字第X、X、X、X号，合计面积为22562．2平方米（33．8亩），第二期国有土地使用证号为：京密国用（2000出）字第X、X、X、X、X、X号，合计面积为38319．15平方米（57．48亩）。该公司由于资金紧张、产品市场不乐观等原因，二期土地未能利用起来，现将二期《国有土地出让合同》“京密房地出让[合]字（2000）第X、X、X、X、X、X号”及《国有土地使用证》“京密国用（2000出）字第X、X、X、X、X、X号”交回到密云县国土资源和房屋管理局，申请贵局收回其国有土地使用权。以便充分合理利用土地，促进经济发展。2002年5月17日，密云县国土资源和房屋管理局对北大生宝公司作出47号决定，决定：一、北大生宝公司主动交回《国有土地使用证》，并自动放弃国有土地使用权，现将所颁发的《国有土地使用证》进行注销登记，证号为“京密国用（2000出）字第XXX—XXX号”。二、无偿收回《国有土地使用证》，所示的国有土地使用权面积38319．15平方米（57．48亩）。此后，开发区总公司陆续向北大生宝公司退还了涉案土地的土地出让金。北大生宝公司于2002年6月28日向开发区总公司出具了载有“今收到开发区总公司交来退回土地出让金人民币伍拾万元整”之内容的收据；于2003年3月10日及31日分别向开发区总公司出具了“往来项目”为“退还土地出让金”，金额分别为20万元及43．588179万元的发票。2016年8月10日，北大生宝公司以北京市规划和国土资源管理委员会为被告，向本院提起行政诉讼，请求撤销47号决定。2017年9月8日，本院作出（2016）京0118行初47号行政判决，确认密云县国土资源和房屋管理局于2002年5月17日对北大生宝公司作出的47号决定违法。北京市规划和国土资源管理委员会不服上述判决，向北京市第三中级人民法院提起上诉。2017年11月7日，北京市第三中级人民法院作出（2017）京03行终643号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。2017年12月8日，北大生宝公司向北京市规划和国土资源管理委员会申请行政赔偿，请求北京市规划和国土资源管理委员会赔偿57．48亩土地和9854．93平方米房产的赔偿金10802．35万元。2018年2月7日，北京市规划和国土资源管理委员会作出不予行政赔偿决定书，决定对北大生宝公司提出的行政赔偿申请不予赔偿。北京市规划和国土资源管理委员会向北大生宝公司邮寄送达了上述不予行政赔偿决定书。另查，在本案审理过程中，北京市规划和国土资源管理委员会的名称变更为北京市规划和自然资源委员会。
本院认为：《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述法律规定，赔偿请求人取得国家赔偿的前提是国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯其合法权益且造成了实际损害，损害后果与违法行政行为之间须存在因果关系。本案争议焦点在于密云县国土资源和房屋管理局作出的47号决定是否对北大生宝公司的合法权益造成了实际损害。对此，本院认为，根据北大生宝公司与开发区总公司于1999年3月7日签订的协议书之内容，开发区总公司为建立“北大生宝医学生物工程产业基地”，将其规划范围内108．233亩土地无偿划拨给北大生宝公司；北大生宝公司未按协议要求上马项目及未实现承诺，造成厂房、土地闲置，开发区总公司有权收回厂房、土地，并追究北大生宝公司责任。在开发区总公司与北大生宝公司于2001年10月23日签订的合作协议书中体现出北大生宝公司“在建设过程中，资金困难，中断建设进程”，为此，北大生宝公司将上述108．233亩土地中未抵押的57．48亩土地的土地使用权证及其他有关材料移交给开发区总公司全权管理，由开发区总公司寻求续建资金。其后，开发区总公司向密云县国土资源和房屋管理局申请收回上述57．48亩土地的使用权，并在密云县国土资源和房屋管理局作出47号决定后向北大生宝公司退还了土地出让金。北大生宝公司向开发区总公司出具了载有“退还土地出让金”之内容的收据及发票。也就是说，北大生宝公司在将涉案土地的土地使用权证等材料移交给开发区总公司后，接受了开发区总公司向其退还的土地出让金。并且，在此后十余年间，北大生宝公司未就涉案土地使用权向开发区总公司提出过任何争议。据此，足以认定北大生宝公司已通过其与开发区总公司之间的民事法律行为对其涉案土地使用权作出了处置。故北大生宝公司现以47号决定被确认违法为由主张57．48亩土地赔偿金缺乏事实根据，本院不予支持。同时，47号决定收回的是涉案土地的使用权，未涉及地上物的处置，北大生宝公司主张的房屋损失，并非47号决定所直接导致。因此，对于北大生宝公司主张的9854．93平方米房屋赔偿金，本院亦不予支持。综上，北大生宝公司的合法权益未因47号决定被确认违法而受到实际损害，其所持行政赔偿理由缺乏事实根据及法律依据，对其赔偿请求本院依法应予驳回。据此，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告北京北大生宝科技发展有限公司的赔偿请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审判长：周铁军审判员：李慧杰人民陪审员：高青兰法官助理：刘海香
书记员：李琳琳
引用法律
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条