丁缅、临沧市临翔区人民政府二审行政判决书

上诉人(原审原告)丁缅，女，1957年9月18日生，汉族，临沧市临翔区人，居民。委托代理人黄XX，女，1981年1月29日生，汉族，临沧市临翔区人，居民。系上诉人丁缅女儿。代理权限：特别授权代理。委托代理人张XX，男，1977年7月15日生，汉族,临沧市凤庆县人，楚雄州工程咨询中心法律助理员。系上诉人表弟。代理权限：特别授权代理。被上诉人(原审被告)临沧市临翔区人民政府。住所地：临沧市临翔区白塔路**。法定代表人蒋XX，该政府代理区长。委托代理人唐XX，临沧市国土资源局临翔分局工作人员。代理权限：特别授权代理。原审第三人石菊花，女，1960年12月1日生，汉族，临沧市临翔区人，居民。委托代理人罗XX，江华律师事务所律师。代理权限：特别授权代理

上诉人丁缅因不服临翔区人民法院(2013)临行初字第9号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年3月3日公开开庭审理了本案。上诉人丁缅及其委托代理人黄XX、张XX，被上诉人临沧市临翔区人民政府的委托代理人罗XX、唐升发，第三人石菊花到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。原审判决根据法院调查取证及当事人的举证，经庭审质证认定，1988年3月1日，经原临沧县土地管理局临土管（1988）59号文件批准，同意凤翔镇菜园二队占用0.3亩机动田（菜地）作为建盖五保户杨XX的住房用地。1988年7月22日，丁缅与临沧县凤翔镇菜园办事处菜园二队签订了承包供养协议，由丁缅对杨XX负责五保及丧葬事宜，菜园二队划出0.15亩土地给丁缅建盖房屋。1995年8月7日，丁缅又与菜二队签订一份协议：由丁缅对本集体五保户杨XX供养，菜二队将经临沧县土地局批准使用的0.3亩机动地，划出0.231亩土地给丁缅建盖住房。同年9月12日，菜二队与丁缅签订了土地使用权转让合同，菜二队将位于临翔区号土地转让给丁缅，面积为144.76㎡、0.217亩，转让金额为6900元，并经过临沧县土地局情况调查后确定了地块的四至范围，同年10月18日，临沧县土地管理局发出临土管籍字（1995）152号文件，批准丁缅使用坐落于南塘街0.217亩土地作为居住用地，并注销菜二队经临土管字（1988）59号文件批准使用的0.3亩土地管理使用权，所批准的土地所有权仍属于集体（菜园二队）。1995年12月18日丁缅与石菊花签订了一份房屋买卖协议，约定丁缅将面积54㎡、0.081亩的厨房及厕所、瓦平房一幢以17000元的价格转让给石菊花，并确定了四至界限，同年12月28日，临沧县人民政府向丁缅户颁发了房产所有证（备注栏：经临建字1996第18号文件批准，该户将54㎡土地出售给石菊花户）。1996年3月1日临沧县人民政府向丁缅颁发了临集建（1995）字第16号集体土地建设用地使用证，用地面积为144.76㎡（0.217亩），用途为居住，同年4月19日，临沧县土地局对丁缅户作了土地四至的指界调查，同年7月19日，临沧县土地管理局在丁缅的宅基地使用面积登记上备注：经临建房字（1996）第18号文件批准，该户将54㎡土地出售给石菊花户。1996年10月4日，临沧县人民政府向石菊花颁发了房产所有权证，载明房屋系土木结构1间，占地面积共计17.46㎡。2000年5月29日，临沧县土地管理局下发文件，依法注销丁缅户经临土管用字（1988）59号批准使用的0.3亩土地中的0.09亩的土地使用权，批准石菊花使用坐落在南塘街0.09亩土地作住宅用地，所批准的0.09亩土地所有权仍属国有，同年8月16日，临沧县人民政府向石菊花颁发了临国用（2000）字第568号国有土地使用证，9月8日石菊花向临沧县土地局缴纳了1241元的土地出让金，并经临沧县建设局将丁缅的房产证中的17.46㎡予以注销。2001年7月10日，临沧县政府建设局以临建房字（2001）69号文件明确，石菊花、丁缅二户报来的房地产买卖契约已收悉。批准石菊花户将坐落于南塘街159号简易房一间，面积为17.41㎡，土地使用面积0.081亩有偿转让给丁缅户。随后临沧县政府建设局于2001年7月12日向丁缅重新颁发了房权证字第号房产证，并将石菊花户的房产证予以注销。后丁缅认为临沧市临翔区人民政府颁发给石菊花的国有土地使用证侵犯自身权利，请求予以撤销石菊花的临国用（2000）字第568号国有土地使用证。依据上述事实，原审认为临沧市临翔区人民政府作为土地使用权人确权的发证主管机关，有权按法定经有关土地部门调查核实填证后作出确权行为。丁缅与石菊花于1995年12月18日签订的协议属于双方自愿协商签订的协议，对双方均有约束力。石菊花在支付了约定的对价，依法向国家交纳土地出让金及办理相关手续后取得该房地产，将该土地办理了国有土地使用证。虽然临沧市临翔区人民政府在颁证过程中存在一定的程序瑕疵，即没有将注销丁缅集体证的0.09亩文件通知丁缅，但是该瑕疵不足以影响丁缅及石菊花之间买卖协议的真实性。而丁缅主张其2001年与石菊花又达成协议买回房屋，但是未能举证证明双方存在买卖的关系，且该行为是发生在临沧市临翔区人民政府颁发石菊花国有土地使用证的行为之后。综上，丁缅请求撤销临沧市临翔区人民政府作出向石菊花颁发的临国用（2000）字第568号国有土地使用证具体行政行为的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第一款、第五十六条第一款（四）项的规定，判决驳回丁缅要求撤销临沧市临翔区人民政府于2000年8月18日作出的向石菊花颁发的临国用（2000）字第568号国有土地使用证具体行政行为的诉讼请求。案件受理费50元，由丁缅负担。上诉人丁缅提出二点上诉理由，1、被上诉人向第三人颁发临国用（2000）字第568号土地使用证没有事实依据。2、被上诉人颁发临国（2000）字第568号土地使用证程序违法。

被上诉人临沧市临翔区人民政府与第三人石菊花答辩称，一审法院判决事实清楚、证据确实充分，请求二审人民法院予以维持。丁缅向法院提交以下证据材料，1、临土管字（1988）59号文件，用以证明菜园二队取得0.3亩土地作为建盖五保户住房用地；2、临土管籍字（1995）152号文件，用以证明丁缅取得坐落于南塘街0.231亩土地建盖房屋；3、临集建（1995）字第16号集体土地建设用地使用证，用以证明丁缅的住宅用地性质为集体土地、丁缅是该住宅用地的合法管理使用权人；4、临建房字（1996）第18号文件，用以证明丁缅将简易厨房出售给石菊花的事实；5、临建房字（2001）69号文件，用以证明石菊花将简易房转让还给丁缅的事实；6、临土管籍字（2000）115号，用以证明临沧市临翔区人民政府未经法定程序将集体土地定性为国有土地；7、临沧县房产所有证（NO.00861），用以证明丁缅户1995年的房产已注销的情况；8、临沧县房产所有证（NO.009253），用以证明石菊花在1996年的房产已注销的情况；9、临沧县房权证凤翔镇字第号房屋所有权证，用以证明丁缅为临沧县凤翔镇南塘街**的合法产权人；10、临沧市国土资源局临翔分局答复、临行复决字［2013］第3号文件，用以证明丁缅已经过相关权利救济。以上证据材料证明临沧市临翔区人民政府向石菊花颁发临国用（2000）字第568号土地使用证没有事实依据、程序违法，请求撤销一审法院判决和临国用（2000）字第568号土地使用证。临沧市临翔区人民政府提供以下证据证明自己的主张。1、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《土地登记规则》、临政发(1996)49号文件，用以证明临沧市临翔区人民政府对石菊花的行政确权具有法定职权，具备行政主体执法资格；2、临土管字(1988)59号文件、承包供养协议书、供养五保户协议书、临土管籍字（1995）152号文件、地、地籍调查表地登记审批表、房屋买卖协议、临沧县房产所有证、临沧县土地使用权转让申请表、临建房字（1996）第18号文件、临土管籍字（2000）115号文件各一份，土地使用权转让合同、土地使用权转让出租抵押情况调查表各二份，用以证明临沧市临翔区人民政府作出的行政确权具体行为事实清楚、程序合法。石菊花提交如下证据证明所持有的土地证来源合法、事实清楚、程序合法：1、房屋买卖协议，用以证明丁缅与石菊花签订的买卖协议是自愿合法的；2、临土管籍字（2000）115号文件，用以证明石菊花申请办理国有土地使用证是经过职能部门批准的；3、临国用（2000）字第568号国有土地使用证，用以证明石菊花的国有土地使用证是合法有效的；4、证人李某证言，用以证明当时与丁缅商量购房的情况。原审临翔区法院依法调取了以下证据，1、临沧市临翔区住房和城乡建设局证明，说明在该局的房产档案中未能找到丁缅与石菊花的房地产买卖契约；2、临翔区房地产交易所情况说明，说明由于保管不善，当时办理的相关资料已无法找到及城建局办理注销、变更登记的程序；3、临沧市临翔区住房和城乡建设局保管的石菊花办理房产证的材料十四份，其中有相关的办理房产证手续过程。上述证据均已随案移送本院。庭审质证中，上诉人、被上诉人、第三人对上诉人提供的证据和法院依法调取的证据无异议，本院认为以上证据能够相互印证，证明案件的有关事实，本院予以采信。上诉人对被上诉人提交的临沧县土地使用权转让申请表和土地使用权转让合同书真实性、关联性无异议，但对签名栏中丁缅签名有异议，并要求鉴定。2014年2月24日本院向申请人释明司法鉴定程序，要求申请人提交相关材料，直到庭审,申请人没有向法院提交任何相关材料，视为放弃鉴定,因此,上诉人对被上诉人提交的2组证据也无异议。故被上诉人提供的2组证据均能证明案件的事发过程以及被上诉人作出具体行政行为的依据，与本案有关联，本院予以采信。上诉人对第三人提交的第1、2、3、4组证据的真实性无异议，但认为2、3组证据是违反法定程序取得，应予以撤销。第三人提交的第1、2、3组证据能够相互印证，证明案件的有关事实，本院予以采信；对第4组证据能够证实当时第三人石菊花与上诉丁缅购买房屋的部分事实，本院对双方购买的事实予以部分采信、其余不予采信。

经审查，本院确认一审法院审判程序合法。本院根据本案有效证据确认一审法院认定的事实。庭审辩论中，本案当事人围绕本案争议的焦点，即被上诉人临沧市临翔区人民政府办理临国用（2000）字第568号国有土地使用证时程序是否违法展开辩论。上诉人认为被上诉人在该土地没有被征为国有的情况下，相关人员不进行实际地籍调查，仅凭第三人单方提交的房屋买卖协议和申请就办理了临国用（2000）字第568号国有土地使用证，程序违法，应予以撤销；其与第三方仅是房屋买卖，并没有买卖房屋下的土地。一审法院认定事实不清，判决无事实依据，适用法院错误，请求二审法院依法改判。被上诉人临沧市临翔区人民政府及第三人石菊花认为，一审法院认定事实清楚、客观、公正，判决合理、合法，适用法律准确，请求驳回上诉人的上诉请求，依法维持一审判决。

本院认为，首先，根据《云南省土地管理实施办法》（1994年6月2日云南省第八届人民代表大会常务委员会第七次会议通过）第四条第一款省人民政府土地管理部门主管全省土地的统一管理工作。自治州、省辖市、县市（区）人民政府的土地管理部门主管本行政区域土地的统一管理工作的规定，第五条第一款（四）项县级以上人政府土地管理部门的主要职责是：统一审核、征用、划拨建设用地，负责土地使用权出让的组织、协调、审查报批和出让方案的落实的规定，第二十三条第一款第（一）项划拨、征用土地，出让国有土地使用权和农业水利建设使用集体土地的审批权限：耕地3亩以下，其他土地10亩以下，由县级人民政府批准，并报自治州、省辖市人民政府备案。每次批准征用耕地和其他土地总数不得超过10亩的规定，土地所有权和使用权确权发证主管机关为县级以上人民政府，由土地管理部门具体承办。本案中，临沧县土地管理局在审批权限内，有权结合临沧县城的总体规划，本着尊重历史，面对现实，根据当事人提交的申请、房屋买卖协议（明确约定房屋四至界限及土地面积）和上诉人丁缅签名确认的土地四至指界调查情况进行权属审核，并在第三人石菊花依法交纳土地出让金及办理相关手续后，为该土地办理国有土地使用证。因此，临翔区人民政府向第三人石菊花颁发的临国用（2000）字第568号国有土地使用证事实清楚、程序合法。其次，上诉人丁缅以卖给第三人石菊花仅为房屋不含土地的理由，不但与三方当事人共同认可的房屋买卖协议约定四至界限情况、临建房字（1996）第18号批文及N0.008661房产上载明转让的土地使用面积相矛盾，也与《物权法》第一百四十七条建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分的规定相悖，故此，本院对上诉人卖房不卖地的理由不予支持。本案所涉房屋买卖协议系由上诉人丁缅与第三人石菊花在平等、自愿的前提下经过共同协商达成，该协议对双方均具有约束力，双方应当遵循诚实信用原则行使权利及履行义务，不得擅自变更或者解除协议。上诉人丁缅虽主张其2001年与第三人石菊花又达成协议买回房屋，但其未能举证证明双方存在买卖的关系，且该行为是发生在被上诉人临沧市临翔区人民政府颁发第三人石菊花国有土地使用证的行为之后，依行政审判职能范围，本案对此不作处理。综上，原判认定事实清楚，证据确实充分，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人丁缅请求撤销（2013）临行初字第9号行政判决书和被上诉人临沧市临翔区人民政府作出向第三人石菊花颁发的临国用（2000）字第568号国有土地使用证具体行政行为的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由上诉人丁缅负担。本判决为终审判决。

审判长：范铮审判员：邬忠育审判员：周付翠

书记员：闫洁静