上诉人（原审原告）杨茹贞。上诉人（原审原告）杨美贞（系杨茹贞妹妹）。上述两上诉人的共同委托代理人唐健、付茗，江苏天煦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路**。法定代表人缪瑞林，该市市长。委托代理人石静、范民。被上诉人（原审第三人）南京中医药大学，住所地南京市鼓楼区汉中路** 法定代表人吴勉华，该校校长。委托代理人何锐、刘赟，江苏益和律师事务所律师。
上诉人杨茹贞、杨美贞因诉南京市人民政府（以下简称南京市政府）土地行政确认一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2013）宁行初字第89号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年3月27日立案受理后依法组成合议庭，并于2014年4月24日公开开庭审理了本案。上诉人杨茹贞、杨美贞及其委托代理人唐健、付茗，被上诉人南京市政府的委托代理人石静、范民，被上诉人南京中医药大学的委托代理人何锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，南京市原汉中路312号（586060丘，现汉中路280－11号）房屋（以下简称涉案房屋）原产权人为杨一华，该房建于1949年3月，同年7月由政府代管。1957年2月，该房被撤销代管发还给杨一华妻子王懿忠（杨茹贞、杨美贞系杨一华与王懿忠的女儿）。1957年7月，经王懿忠申请，该房被纳入社会主义改造。杨一华于1958年8月领取房地产所有权证一份，记载涉案房地产座落于南京市汉中路312号，房屋式样为新式平房3幢，新式楼房1幢，土地面积153.08平方市丈。1960年，原南京中医学院承租该房产，承租期间，原南京中医学院拆除其中的平房一幢，1978年，原南京中医学院在该土地上修建了车库、油库。1984年11月17日，原南京市房地产管理局向原南京市鼓楼区房地产管理局作出宁房管（84）269号《关于退还杨一华汉中路312号房屋的通知》（以下简称《退房通知》），明确自1984年12月起，汉中路312号房产退还杨一华本人，移交租赁关系，由原南京中医学院腾让，已拆除的78平方米平房由原南京中医学院折价赔偿。之后，杨一华多次要求原南京中医学院拆除车库、油库等建筑物，归还其私房土地。针对杨一华与原南京中医学院的纠纷，1986年6月2日，原南京市房地产管理局与原南京市规划局联合下发《关于中医学院与杨一华土地使用权纠纷的仲裁意见》（以下简称《仲裁意见》），该意见明确：“1、根据南京市革命委员会宁革生（69）字第235号《关于将城镇私有土地收归国有的通告》［以下简称宁革生（69）字第235号《通告》］和宪法的有关规定，土地已国有化。原南京中医学院所建的车库、油库等房屋仍继续使用，并拥有土地使用权。2、为照顾杨一华是统战人士，由中医学院拨款，为杨一华家砌一道分隔围墙，并形成三米宽通道，从杨家门口直通汉中路，但汉中路上的开口处应达到宽4.5米（距汉中路道路红线1.5米处开口）。3、按有关规定，杨一华私房所占用的国有土地，应向私房所在区房地局缴纳土地使用费后，方可取得使用权。4、双方如对上述仲裁意见不服，均可向人民法院起诉。” 1991年3月，杨一华依据《退房通知》办理了鼓字第05867号南京市私有房屋所有权证，记载房屋坐落于汉中路312号，面积442.6平方米。后杨一华未领取国有土地使用证。1997年，南京中医药大学领取了编号为鼓变字第60291号公有房屋所有权证，记载房屋坐落于汉中路282号，建筑面积为35563.1平方米，测绘图纸显示，车库、油库（编号为2、3号建筑）属于南京中医药大学所有的房产。1998年12月4日，南京市政府根据南京中医药大学的申请，向其颁发了宁鼓国用（98）字第18102号《国有土地使用证》（以下简称18102号《国有土地使用证》），记载土地坐落于南京市鼓楼区五台山街道汉中路282号，土地独自使用权面积为59905.6平方米。杨茹贞、杨美贞认为，南京市政府将其土地划归南京中医药大学使用，侵犯其合法权益，请求撤销18102号《国有土地使用证》。原审法院另查明，1995年3月，原南京中医学院更名为南京中医药大学。1994年王懿忠去世。1995年5月杨一华去世。涉案房屋系杨一华与王懿忠的遗产，该房产门牌号后变更为汉中路280－11号。1995年10月，杨茹贞、杨美贞就遗产继承问题向法院提起民事诉讼，南京市鼓楼区人民法院作出（1995）鼓民初字第1127号民事判决，判决南京市汉中路280－11的房产（三层楼房一幢、平房两幢，总面积442.6平方米）由杨美贞、杨茹贞共同继承，其中楼房中的第一层全部、第三层北边一间房间以及平房中北边一幢（三间含小卫生间）归杨美贞所有；楼房中第二层全部、第三层中的中间一间、南边一间房间以及平房中东边一幢（两间）归杨茹贞所有。楼梯由双方共有。院落由双方共用。1997年1月，依据上述生效民事判决书，杨美贞领取鼓变字第01169号房屋所有权证，记载房屋坐落于汉中路280－11号，建筑面积201.83平方米，备注分摊面积7.46平方米，楼梯共走共用。杨茹贞领取鼓变字第01170、01171号房屋所有权证，其中01170号房屋所有权证记载房屋坐落于汉中路280－11号，建筑面积31.67平方米；01171号房屋所有权证记载房屋坐落于汉中路280－11号，建筑面积161.85平方米，备注楼梯共走共用。至本案诉讼时，杨茹贞、杨美贞亦未就上述房产办理国有土地使用证。南京中医药大学住所地汉中路**，与汉中路280－11号房产均位于南京市汉中路北侧，相互毗邻仅一墙之隔。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第八条第一款规定，城市市区的土地属于国家所有。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条、第三条、第五条的规定，南京市政府具有作出18102号《国有土地使用证》的行政职权。根据原国家土地管理局1995年5月1日实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称1995年《确权规定》）第二十九条、第三十五条的规定，本案所涉车库、油库所占土地，应由实际土地使用人南京中医药大学所有，且与《仲裁意见》相关内容相一致。原国家土地管理局1993年《城镇地籍调查规程》（以下简称1993年《地籍调查规程》）第3.2.6.7条规定，“违约缺席指界的，根据不同情况按下述办法处理：a.如一方违约缺席，其宗地界限以另一方所指界线确定；b.如双方违约缺席，其宗地界线由调查员依现状界址及地方习惯确定；c.将确界结果以书面形式送达违约缺席者，如有异议，必须在15日内提出重新划界申请，并负担重新划界的全部费用，逾期不申请，a、b两条确界自动生效。违约缺席定界通知书见附录D。”在地籍调查过程中，由于杨一华户未至现场指界，1998年11月16日地籍调查单位按照土地登记的相关规定，向杨一华户送达违约缺席通知，杨一华户未提出有效异议，遂以单方指界方式完成地籍调查。从庭审情况来看，1998年地籍调查结果，与1995年《确权规定》第二十九条、第三十五条以及《仲裁意见》均不矛盾。故18102号《国有土地使用证》的颁发具有事实根据和法律依据，且行政程序合法。《退房通知》明确要求将汉中路312号房产退还杨一华本人，移交租赁关系，由原南京中医学院腾让，已拆除的78平方米平房由原南京中医学院折价赔偿。但是，该通知并未要求原南京中医学院将已拆除的78平方米平房所占的土地退还给杨一华。《仲裁意见》是当时有权部门对杨一华与南京中医药大学因房屋土地落实政策后有关土地使用权纠纷的终结性处理意见，杨一华及杨茹贞、杨美贞在之后的落实政策信访申诉中均未能推翻该意见。在案证据不能有效证明18102号《国有土地使用证》侵犯了杨茹贞、杨美贞的合法权益。原审法院依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回杨茹贞、杨美贞的诉讼请求。
上诉人杨茹贞、杨美贞上诉称：1、被上诉人南京市政府为南京中医药大学颁发18102号《国有土地使用权证》不符合1993年《地籍调查规定》的规定，行政程序违法。2、1995年《确权规定》第二十八条明确规定，土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有土地的，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。故原审法院判决涉案土地应由土地实际使用人南京中医药大学所有无事实根据和法律依据。3、原南京市房地产管理局与原南京市规划局无权作出《仲裁意见》，且该《仲裁意见》与客观事实不符，故该《仲裁意见》无效。请求本院撤销原审判决，撤销18102号《国有土地使用权证》。
被上诉人南京市政府未向本院提交书面答辩意见。其在庭审中答辩称：1、1995年《确权规定》第二十九条、第三十五条规定，因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者，但严重影响上述部门的设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权，按照有关规定处理后，再确定土地使用权。一九八二年五月以后非法转让的，经依法处理后再确定使用权。根据上述规定，南京中医药大学已在涉案土地上建造车库、油库等，故涉案土地应由土地实际使用人南京中医药大学所有。这与《仲裁意见》的结论一致。故18102号《国有土地使用证》实体上符合法律规定。2、在地籍调查过程中，由于杨一华户未至现场指界，南京市政府按照1993年《地籍调查规程》第3.2.6.7条的规定，向杨一华户送达违约缺席通知，杨一华户未提出有效异议，遂以单方指界方式完成地籍调查并无不当。故南京市政府颁发18102号《国有土地使用证》行政程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。被上诉人南京中医药大学答辩称：1、目前仍然有效的《仲裁意见》已明确涉案土地使用权归南京中医药大学所有。2、1987年，原南京中医学院根据《仲裁意见》在杨一华户与原南京中医学院之间砌一道分隔围墙，为杨一华单独在汉中路开门独立通行，解决了土地使用权争议。3、涉案房屋返还后，上诉人仅办理房屋所有权证，至今未办理国有土地使用权证。4、被上诉人南京市政府在为南京中医药大学颁发18102号《国有土地使用证》前，已根据相关法律规定进行地籍调查，并将地籍调查结果告知杨一华户，杨一华户未提出有效异议。请求本院驳回上诉，维持原判。上诉人杨茹贞、杨美贞提起上诉后，原审法院将各方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。
本院庭审中，各方当事人对原审判决认定的案件事实均无异议，本院依法予以确认。庭审中，各方当事人围绕被上诉人南京市政府为南京中医药大学颁发的18102号《国有土地使用证》是否合法进行了辩论。上诉人杨茹贞、杨美贞在庭审辩论中仍坚持其上诉意见。被上诉人南京市政府、南京中医药大学在庭审辩论中亦坚持其答辩意见。
本院认为：1、关于被上诉人南京市政府是否具有颁发18102号《国有土地使用证》的法定职权问题。1988年《中华人民共和国土地管理法》（以下简称1988年《土地管理法》）第九条第二款规定，全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。故南京市政府具有颁发18102号《国有土地使用证》的法定职权。2、关于《仲裁意见》能否作为处理杨一华与南京中医药大学之间土地使用权争议的依据问题。根据宁革生（69）字第235号《通告》的规定，涉案土地自1969年已被收归国有，土地占有者必须持产权证件向所在地区房地产管理部门办理登记手续，且1984年《退房通知》明确载明，涉案房屋退还杨一华，并不包括涉案土地。涉案土地被收归国有后，杨一华并未办理涉案土地使用权证。因在社会主义改造期间，原南京中医学院拆除了原属于杨一华的78平方米的房屋并修建了车库、油库等建筑物，故杨一华多次要求南京中医药大学归还其土地。为解决杨一华与南京中医药大学之间的土地使用权争议，1986年6月，原南京市房地产管理局与原南京市规划局联合下发《仲裁意见》，该意见载明，原南京中医学院所建的车库、油库等房屋仍继续使用，并拥有土地使用权；原南京中医学院为杨一华户砌一道分隔围墙，并形成三米宽通道，从杨家门口直通汉中路，但汉中路上的开口处应达到宽4.5米（距汉中路道路红线1.5米处开口）；双方如对《仲裁意见》不服，均可向人民法院起诉。原南京中医学院已根据《仲裁意见》划定的界限为杨一华户砌一道分隔围墙。该《仲裁意见》系政府职能部门根据土地利用现状等，对杨一华与南京中医药大学之间的土地使用权争议作出的处理决定。杨一华不服《仲裁意见》，曾于1989年向本院提起诉讼，本院作出告申民函字第（1989）55号函，以涉案土地使用权争议属落实私房政策为由未予受理。杨一华针对《仲裁意见》多次向有关部门信访，1986年9月原南京市房地产管理局向南京市信访办公室进行专题汇报，1987年6月南京市政府、原南京市房地产管理局等9家单位召开联席会议，1987年8月27日江苏省人民政府办公厅信访处亦就涉案土地使用权争议的处理向有关部门进行专题汇报，均未否定《仲裁意见》。综上，《仲裁意见》系原南京市房地产管理局与原南京市规划局于1986年6月2日联合作出；当时土地使用权争议如何解决尚未有法律规定；杨一华不服《仲裁意见》提起诉讼，法院未予受理；杨一华针对《仲裁意见》多次向有关部门信访，有关部门均未否定《仲裁意见》。故该《仲裁意见》可以作为处理杨一华与南京中医药大学之间土地使用权争议的依据。3、关于18102号《国有土地使用证》实体合法性问题。涉案房屋退还杨一华后，杨一华未领取国有土地使用权证，杨茹贞、杨美贞至今亦未领取。目前仍然有效的《仲裁意见》划定了杨一华户与原南京中医学院之间土地使用界限，原南京中医学院已根据《仲裁意见》划定的界限在杨一华户与原南京中医学院之间砌一道分隔围墙，至今该分隔围墙仍然存在。且《仲裁意见》对涉案土地使用权争议的处理，符合1995年《确权规定》第二十九条的规定。故南京市政府根据《仲裁意见》划定的界限为南京中医药大学颁发18102号《国有土地使用证》实体上并无不当。4、关于18102号《国有土地使用证》程序是否合法的问题。1988年《土地管理法》第十三条第一款、1996年《国家土地管理局土地登记规则》第十七条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定进行处理后，再行登记。南京市政府在颁发18102号《国有土地使用证》过程中，尽管杨一华户主张其与南京中医药大学之间存在土地使用权争议，但《仲裁意见》已划定了杨一华户与原南京中医学院之间土地使用界限，原南京中医学院已根据《仲裁意见》划定的界限为杨一华户砌一道分隔围墙，故南京市政府为南京中医药大学颁发18102号《国有土地使用证》符合1995年《确权规定》第二十九条的规定。根据1993年《地籍调查规程》第3.2.4条、第3.2.6.1条规定，土地登记时应通知土地使用者按时到场指界；界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。南京市政府受理南京中医药大学土地登记申请后，未通知杨一华户到场指界不符合上述规定。但1998年11月16日，地籍，地籍调查单位南京市土地管理局已根据1993年《地籍调查规程》第3.2.6的规定，将确界结果以书面形式送达杨一华户。因杨茹贞、杨美贞未提出有效证据否定《仲裁意见》，故南京市政府以单方指界方式完成地籍调查虽然不当，但该程序上的瑕疵上对杨茹贞、杨美贞的实体权益不产生实际影响。南京市政府在以后的工作中应当加以改进。综上，上诉人的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨茹贞、杨美贞承担。本判决为终审判决。
审判长：刘军代理审判员：张世霞代理审判员：张松波
书记员：周萍
引用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条