原告谢金明。原告李桂娟。原告谢宾宾。三位原告共同委托代理人周楚强。被告杭州市萧山区浦阳镇人民政府。法定代表人汪志均。委托代理人孙勇龙。
原告谢金明、李桂娟、谢宾宾（以下简称三原告）不服被告杭州市萧山区浦阳镇人民政府（以下简称浦阳镇政府）规划行政强制行为，于2013年10月18日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于2013年10月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年11月22日公开开庭审理了本案。三原告及其共同委托代理人周楚强，被告浦阳镇政府委托代理人孙勇龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告浦阳镇政府于2011年12月27日作出萧浦镇拆决字（2011）7号《拆除违法建筑决定书》（以下简称“被诉拆除决定”），内容为：“谢金明，你（单位）位于桃源村（闸上）新建住宅（构筑物或其他设施），未依法取得乡村建设规划许可证（或未按照乡村建设规划许可证的规定）进行建设，本机关已于2011年5月27日发出《责令限期改正通知书》，但你（单位）逾期未改正。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，本机关决定对你（单位）位于桃源村（闸上）新建住宅（构筑物或其他设施）在本决定书送达之日起五日内依法予以拆除。如不服本决定，可在收到本决定书之日起60日内，向杭州市萧山区人民政府申请行政复议，或在收到本决定书之日起3个月内向杭州市萧山区人民法院提起行政诉讼。复议诉讼期间，本决定不停止执行。” 被告浦阳镇政府在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据有：1.三原告建造的案涉房屋及该房屋被拆除后的照片各一张，证明原告违建房屋及被拆除状况。2.（2012）杭萧行初字第42号行政案件庭审笔录（第1次），证明原告自证知晓房屋将被拆除及决定书送达情况。3.查询邮件回单，证明强拆决定书邮寄情况。4.（2012）杭萧行初字第42号行政判决书；5.（2013）浙杭行终字第58号行政裁定书；6.（2013）杭萧行初字第4号行政判决书，证据4-6证明三原告建造的案涉房屋系违章建筑。7.城管中队查处违章建筑（违法用地）情况表（3月23日）；8.萧浦镇责字（2011）23号《责令限期改正通知书（在建）》（2011年4月2日）；9.萧浦镇责字（2011）23号《责令限期改正通知书（在建）》（2011年5月27日）；10.萧浦镇拆决字（2011）7号《拆除违法建筑决定书》；11.挂号信信封；12.城管中队查处违章建筑（违法用地）情况表（2010年4月10日），证据7-12证明被诉拆除行为程序合法。法律、法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，《浙江省村镇规划建设管理条例》第四十一条，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条，《杭州市萧山区人民政府关于进一步加强农村宅基地审批管理的通知（萧政办﹤2010﹥107号）》第一条第四款。
三原告诉称：因邻里纠纷，被告浦阳镇政府于2012年4月10日组织大量政府工作人员动用大型挖机将原告位于萧山区浦阳镇桃源村闸上自然村北池塘边拆旧建新的三层合法楼房强行非法拆除，同时房屋内几十万元的财产被埋于废墟之中，造成原告巨额财产损失。原告为此于2012年9月提起行政诉讼，2012年11月17日收到收到被告提交的答辩状和证据材料，方得知被告于2011年12月27日作出了被诉拆除决定。被告于2011年4月2日作出的萧浦镇责字（2011）23号《责令限期改正通知书（在建）》已被萧山区人民法院生效行政判决确认违法。原告对被诉拆除决定向萧山区人民政府提起行政复议，萧山区人民政府于2013年9月23日作出维持决定。原告认为，被诉拆除决定在程序和实体上存在重大违法，故起诉要求确认被告作出的萧浦镇拆决字（2011）7号《拆除违法建筑决定书》违法；案件受理费由被告承担。三原告在法定期限内向本院提供的证据有：1.（2012）浙杭之证字第4506号公证书，证明原告所建的房屋是拆旧建新，符合村镇规划。2.萧浦镇拆决字（2011）7号《拆除违法建筑决定书》，证明案涉具体行政行为的存在，与原告有利害关系。3.（2013）杭萧行初字第4号行政判决书，证明被告于2011年4月2日作出的“萧浦镇责字（2011）23号《责令限期改正通知书（在建）》”案涉前置具体行政行为被萧山区人民法院确认违法。4.萧复决字（2012）第22号行政复议决定书，证明原告提起本案行政诉讼符合法定起诉期限。5.浙江省人民政府信访答复，证明被告于2011年4月26日在网上答复举报人时认为谢金明户系拆旧建新，符合村镇规划。
被告浦阳镇政府在法庭上辩称：一、被告是作出被诉拆除决定的适格主体。根据《城乡规划法》第六十五条的规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《浙江省村镇规划建设管理条例》第四十一条规定：“在村庄、集镇未按规定办理规划建设审批手续或者违反规划进行建设，严重影响村镇规划的，由县级村镇建设行政管理部门责令其停止建设、限期拆除，或者没收其违法建设的建筑物、构筑物及其他设施；影响村正规划，但尚可采取改正措施的，由县级村镇建设行政管理部门责令其限期改正，并可处每平方米建筑面积十元以上五十元以下罚款，未按规定办理规划审批手续的，补办规划建设审批手续。农村村（居）民未按规定办理规划建设审批手续或者违反规划建造住宅的，可以由乡（镇）人民政府依照前款规定处罚。”三原告属于浦阳镇桃源村村民，其所建房屋亦位于浦阳镇桃源村，故被告依法有权向其作出被诉拆迁决定。二、三原告所建房屋属于违法建筑。三原告于2011年3月期间，未经审批，擅自在浦阳镇桃源村原老宅基地上进行房屋建筑，被告认为，三原告该行为属于违法用地，不符合规划要求，所建建筑物属于违法建筑。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定：“……农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……”。根据《杭州市萧山区农村宅基地管理暂行办法》（萧政发（2005）105号）第九条规定：“农村村民建造住宅，应当向常住户口所在地的村民委员会提出书面申请，经村民委员会讨论同意后，按规定上报审批。农村村民建造住宅使用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，由镇街逐宗审批，报区政府核准。农村村民建造住宅使用农用地的须依法办理农用地转用批准手续后，由区人民政府按户逐宗批准供应宅基地。”根据《杭州市萧山区人民政府关于进一步加强农村宅基地审批管理的通知》（萧政办发（2010）107号）第一条第（四）款规定：“坚持依法审批原则。农村村民新建、翻建、调剂建房要求使用宅基地的，必须报区人民政府批准。”因此，原告建房用地程序必须符合村镇规划建设管理的规定，鉴于原告用地及所建房屋未取得各级政府及部门的相关审批决定，故所建房屋属于违法建筑。三、被告作出被诉拆除决定的程序合法。2011年3月期间，三原告未经审批，擅自在浦阳镇桃源村原老宅基地上进行房屋建筑。2011年3月23日，被告接到群众举报，安排镇工作人员前往现场制止三原告的非法行为。之后，三原告继续施工，被告于2011年4月2日和2011年5月27日，两次向三原告送达《责令限期改正通知书（在建）》，通知三原告停止违法建设，在期限内自行拆除，逾期不拆，将依法予以强制拆除。三原告拒收该两次通知，被告的工作人员在有见证人的情况下留置送达。2011年12月27日，鉴于三原告仍未自行拆除，被告被诉拆除决定，通知三原告所建违法建筑将被予以拆除，并将该决定书以挂号信方式邮寄给原告。原告知晓后，未在法定期限内对该决定书申请行政复议，也未曾提起行政诉讼。2012年4月10日，被告组织工作人员依法对三原告所建违法建筑进行拆除。被告已两次向三原告发出《责令限期改正通知书（在建）》，三原告仍继续违法建设，故被告依法可以做出拆除违法建筑决定书并对三原告的违法建筑予以强制拆除。被告的做法符合《城乡规划法》第六十五条以及《浙江省村镇规划建设管理条例》第四十二条的规定。2012年12月27日，被告以挂号信的方式向三原告发出被诉拆除决定。虽该封挂号信因家属拒收退回，但在萧山区人民法院（2012）杭萧行初字第42号案件的庭审过程中，三原告当庭自认其在2012年1月份已经知道了被告对案涉住宅的强制拆除决定，且并未在法定期限内对该决定书申请行政复议或提起行政诉讼。并且，被告强制拆除违法建筑的行为属于行政强制执行措施，并不属于《行政处罚法》的管辖范围，故无需遵照《行政处罚法》的规定来作出上述行政行为。综上，被告请求法院驳回三原告的申请。庭审时，三原告对被告浦阳镇政府提供的证据发表以下质证意见：对证据1、2、4、5、6的证据三性没有异议，但认为不能证明被告所欲证明的对象。对证据3的真实性有异议，且所记载的家属拒签这一表述内容模糊，不能证明被告已经将被诉强制拆除决定邮寄送达三原告。证据7、12，认为均是被告单方面制作的，内容记载不完整，对其证据三性均有异议。对证据8、9的证据三性没有异议，但认为这两份责令限期改正通知书所表现的行政处罚行为已经被人民法院生效裁判文书确认违法。对证据10的证据三性没有异议，但认为被告并没有将该决定书送达三原告。对证据11的证据三性均有异议，该证据不能证明三原告收到过被告制作的决定书。被告浦阳镇政府对三原告提供的证据发表以下质证意见：对证据1-5的证据三性均没有异议，但认为这些证据不能证明三原告建造案涉住宅的行为是合法的。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告证据1、5不能证明三原告建造案涉住宅的行为合法，对该两份证据不予采信。原告证据2、3、4符合证据三性，予以采信。被告证据3、11不能证明被告向三原告邮寄送达被诉拆除决定书的事实，不予采信。被告证据7、12不具有证据三性，不予采信。被告的其他证据符合证据三性，予以采信。
经审理查明：三原告是杭州市萧山区浦阳镇桃源村闸上自然村村民，原告谢金明与李桂娟系夫妻，原告谢宾宾是二原告的儿子。2011年3月，三原告开始在闸上自然村建造案涉住宅（尚未完工）。2011年4月2日，被告浦阳镇政府向原告谢金明发出萧浦镇责字（2011）23号《责令限期改正通知书（在建）》，内容为：谢金明，你位于浦阳镇桃源村（原闸上自然村）的违法建筑物（构筑物或其他设施），未经审批进行建设，系违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中国人民共和国土地管理法》等法律法规的有关规定，现责令你立即停止违法建设，并在本通知送达之日起五日内（于2011年4月6日16时前）自行拆除。如逾期不拆除，将依法予以强制拆除，由此造成的一起经济损失和产生的后果由你自行承担。三原告未按该通知书的要求自行拆除案涉住宅。2011年5月27日，被告再次向三原告发出萧浦镇责字（2011）23号《责令限期改正通知书（在建）》，除了确定的自行拆除时间由之前的2011年4月6日16时前调整为2011年5月30日16时之前，其他内容与被告2011年4月2日发出的《责令限期改正通知书（在建）》相同。因三原告拒不履行该两份通知书确定的自行拆除义务，被告浦阳镇政府于2011年12月27日又制作了萧浦镇拆决字（2011）7号《拆除违法建筑决定书》（即被诉拆除决定），但三原告一直未自行拆除案涉住宅，被告于2012年4月10日强制拆除了案涉住宅。另查明：2013年4月19日，本院作出（2013）杭萧行初字第4号行政判决，确认被告浦阳镇政府于2011年4月2日作出的《责令限期改正通知书（在建）》（萧浦镇责字（2011）23号）违法。该判决现已生效。
本院认为：《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。该条所称的“责令限期改正”规定在《城乡规划法》法律责任一章，是行政执法机关对行政相对人违反城乡规划管理的违法行为作出的最终处理，具有制裁性和惩罚性，行政相对人将因此面临被强制执行的法律后果，符合行政处罚的基本特征。因此，本案中被告向三原告发出的两份内容基本相同的《责令限期改正通知书（在建）》具有行政处罚的性质。在三原告未履行该行政处罚确定的义务的情况下，被告于2011年12月27日制作的被诉拆除决定属于对该行政处罚的强制执行决定，该决定对三原告的财产必将产生不利影响。根据正当程序的要求，相对人在行政主体对其作出不利决定时，应当享有知情权、陈述权和申辩权。本案中，没有证据证明被告保障了三原告的上述权利，因此，被诉拆除决定有违正当程序的要求，构成程序严重违法。由于被诉拆除决定已经实施完毕，其内容已得到实现，再予以撤销已无实质意义，故应确认其违法。据此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告杭州市萧山区浦阳镇人民政府于2011年12月27日作出萧浦镇拆决字（2011）7号《拆除违法建筑决定书》的具体行政行为违法。本案受理费50元，由杭州市萧山区浦阳镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：12020244090********，户名，浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审判长：苏杰人民陪审员：吴康平人民陪审员：徐亚兰
书记员：王利琴
引用法律
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款