上诉人（原审原告）翁政芳。被上诉人（原审被告）安吉县公安局，住所地安吉县递铺镇。法定代表人吴佩勋，该局局长。委托代理人沈正义。委托代理人贾爱玉。
上诉人翁政芳诉被上诉人安吉县公安局治安行政处罚一案，安吉县人民法院于2011年5月16日作出（2011）湖安行初字第4号行政判决，翁政芳不服，向本院提出上诉。本院于2011年6月22日受理后，依法组成合议庭，并于2011年7月8日公开开庭审理了本案。上诉人翁政芳、被上诉人安吉县公安局的委托代理人沈正义、贾爱玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。安吉县公安局于2010年10月26日对翁政芳作出安公决字（2010）第1185号公安行政处罚决定书（以下简称第1185号处罚决定），认定：2010年10月22日下午，翁政芳到北京市中南海地区进行非正常上访，被当地公安机关查获，予以训诫，翁政芳的行为已构成扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予翁政芳警告的行政处罚。翁政芳不服该决定申请复议，复议机关湖州市公安局于2011年2月18日作出湖公复字（2011）4号复议决定，维持上述第1185号处罚决定。翁政芳仍不服，向安吉县人民法院提起行政诉讼。
原审法院经审理认定，2010年10月21日，翁政芳和董立华等从安吉出发，次日到达北京。到北京后，将上访信寄给各部门。由于翁政芳不相信国家信访局，想去中南海，找机会将上访材料送给中央领导。在中南海被警察发现，经询问，翁政芳承认是上访后被带到派出所，派出所发给其训诫书。2010年10月25日安吉县公安局城北派出所接到浙江省处理信访突出问题及群体性事件联席会议驻京工作组非正常上访行为处置意见书，要求对到北京非正常上访的翁政芳等人依法处理。安吉县公安局受案后，经调查取证、告知，于次日作出第1185号处罚决定。翁政芳不服该决定，申请复议，湖州市公安局经复议审查，维持安吉县公安局作出的第1185号处罚决定。原审认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定，”依照该规定授权，公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，翁政芳的行为发生地虽在北京中南海，但由于该地区流动人员众多，由行为人居住地公安机关管辖更为适宜，故安吉县公安局对本案有管辖权。《中华人民共和国行政处罚法》第八条以及《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条分别规定了行政处罚和治安管理处罚的种类，上述法律规定的处罚种类中没有训诫，查找其他法律、行政法规也未规定训诫为行政处罚种类，因此训诫不是行政处罚，安吉县公安局对翁政芳进行行政处罚不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定即一事不再罚原则。中南海地区、天安门为公共场所。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出……”，信访人走访应到设立或指定场所提出信访事项，中南海地区等非信访接待场所，翁政芳到中南海地区上访，属于非正常上访，扰乱公共场所秩序。安吉县公安局认定事实证据充分，程序合法，适用法律正确，其依职权作出的第1185号处罚决定应予维持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持被告安吉县公安局于2010年10月26日作出的安公决字（2010）第1185号公安行政处罚决定书。本案诉讼费50元，由原告翁政芳负担。翁政芳上诉提出，2010年10月22日下午，其在北京用走访形式向国家有关部门举报控告，途经中南海周边道路时被民警拦住，在其包中搜出上访材料后，被民警带到府右街派出所，在训诫书中签名。同年10月26日，上诉人收到被上诉人作出的第1185号处罚决定并签名。该处罚决定认定上诉人于2010年10月22日下午在北京中南海地区非正常上访，被当地公安机关查获，予以训诫，其行为构成扰乱公共场所秩序。上诉人认为，该处罚决定系被上诉人歪曲事实，非法作出。湖州市公安局经复议后，作出维持上述处罚决定的复议决定。上诉人不服，向安吉法院起诉。该院在没有证据证实上诉人违法行为的情况下，作出错误判决，理由如下：1、上诉人是中国公民，有权向国家有关部门举报、控告、上访，其上访属依法行使《中华人民共和国宪法》赋予公民的权利。2、温家宝总理曾说：“中南海大门永远向老百姓敞开”，被上诉人认定上诉人路过中南海周边马路是非正常上访是捏造事实。3、关于两份询问笔录上诉人未签名的问题。第一份询问笔录，当时询问警官较忙，问完把上诉人送回拘禁室，不存在签不签名的说法。第二份询问笔录，上诉人当时要求修改和复印，询问民警称改成和上诉人讲的一样是应该的，但复印不予准许，所以上诉人未签名。4、北京市公安局西城分局（2010）第162800号训诫书并没有指控上诉人有违法事实。5、浙江省处理信访突出问题及群体性事件联席会议北京工作组作出的（2010）第52号非正常上访行为处置建议书，没有上诉人违法的事实依据，上诉人也未触犯所参照的法律法规，该工作组作出处置建议系超越法律权限。安吉县公安局没有北京市公安局立案移交手续，因此，安吉县公安局对其无管辖权，无权对上诉人作出行政处罚。故请求二审法院撤销原判及撤销被上诉人作出的安公决字（2010）第1185号行政处罚决定书，并依法改判；判令被上诉人承担本案诉讼费和主张权利、律师代理费计人民币5000元。被上诉人安吉县公安局在法定期限内向本院提交答辩状，辩称：1、涉诉第1185号处罚决定事实清楚，证据确凿。翁政芳称其系中国公民，有权上访，被上诉人并未否定其行使公民权利的合法性，但公民实施违法行为应受处罚。翁政芳并非路过中南海，而是去中南海上访。2010年10月25日、同年10月26日被上诉人询问翁政芳笔录，翁政芳陈述其与董立华于2010年10月22日下午到北京中南海西侧门想进入中南海把上访材料交给中央领导。翁政芳对询问笔录核对确认后，拒绝签名捺印，被上诉人如实记载了其拒绝签名捺印的情况，笔录具有合法性、真实性。2010年10月25日、同年10月26日被上诉人询问董立华笔录亦印证了其和翁政芳到中南海是为了把上访材料送进中南海，让中央领导把上访的事情督办下去。上述询问笔录以及北京市公安局西城分局府右街派出所对翁政芳作出的训诫书、翁政芳和董立华等人持有的上访材料等证据材料相互印证，足以认定翁政芳的违法事实。翁政芳称训诫书没有违法事实和依据，训诫书是北京市公安局西城分局制发的法律文书，是本案合法证据之一。2、手续完备、程序合法。被上诉人接到浙江省处理信访突出问题及群体性事件联席会议北京工作组非正常上访行为处置建议书后，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，当日受理，开展调查取证，依法传唤翁政芳、董立华、徐菊芳进行询问，并调取三人的训诫书。调查结束后，向翁政芳依法告知拟作出的行政处罚的事实、理由和依据后，对其作出行政处罚，程序合法。上述处置建议书是被上诉人受案依据，涉案人员是否有违法事实需经调查后作出处理决定，不存在建议书无违法事实和处置建议凌驾法律之上的问题。翁政芳居住在安吉县，由被上诉人受理管辖本案符合《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，被上诉人不存在越权管辖。3、处罚意见正确，量罚适当。中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留，翁政芳到中南海地区故意登记上访，其行为属扰乱公共场所秩序，因其系初次实施该行为，被上诉人对其作出警告的行政处罚，处罚正确，量罚适当。综上，被上诉人认为其作出的第1185号处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、量罚适当，请求二审法院维持该处罚决定。双方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料，已由原审法院移送至本院，经审查，可作为定案的依据，本院经审查确认的事实与一审一致。庭审中，双方当事人围绕被上诉人安吉县公安局作出的第1185号处罚决定所认定的事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法，被上诉人对本案有无管辖权等争议焦点进行了质证、辩论，本院经审查：1、关于第1185号处罚决定有无事实和法律依据的问题。在案的安吉县公安局于2010年10月25日、同年10月26日对翁政芳、董立华所作的询问笔录均能证实翁政芳和董立华于2010年10月22日下午赶至北京中南海地区，想把举报材料送给中央领导；由于在中南海被警察查出随身携带的上访材料并承认是上访，翁政芳被带到派出所予以训诫的事实。北京市公安局西城分局府右街派出所出具的（2010）第162800号训诫书、浙江省处理信访突出问题及群体性事件联席会议北京工作组出具的（2010）第52号非正常上访行为处置建议书以及翁政芳等人的上访材料亦能佐证上述事实。关于上述两份翁政芳询问笔录的证据效力问题，翁政芳虽未签字，但安吉县公安局依规定对翁政芳拒绝签名捺印的情况作了说明，且笔录内容能与本案其他证据相吻合，其中2010年10月26日安吉县公安局对翁政芳的询问笔录也有见证人予以签名证实，原判认定该两份询问笔录为有效证据并无不当。安吉县公安局作出的第1185号处罚决定，认定事实清楚，证据充分，亦符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，翁政芳提出的其仅是路过中南海并未上访的上诉意见，理由不成立，本院不予采纳。2、关于安吉县公安局作出的第1185号处罚决定，程序是否合法，安吉县公安局对本案有无管辖权的问题。安吉县公安局接到浙江省处理信访突出问题及群体性事件联席会议北京工作组非正常上访行为处置建议书后，予以立案受理并进行调查取证，对翁政芳作出处罚决定前依法履行了告知义务，涉诉具体行政行为程序合法。关于翁政芳提出的安吉县公安局没有北京市公安局的立案移交手续，故其对本案无管辖权的上诉意见，审查认为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款和公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，治安案件由违法行为发生地公安机关管辖，如违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的可由违法行为人居住地公安机关管辖，本案中，翁政芳居住地在安吉县，本案由安吉县公安局管辖更为适宜，故安吉县公安局对本案有管辖权。安吉县公安局以浙江省处理信访突出问题及群体性事件联席会议北京工作组出具的非正常上访行为处置建议书为受案依据，立案调查处理本案，亦符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条的规定。因此，翁政芳的该上诉意见，理由不能成立，本院不予支持。
关于翁政芳提出的主张权利、律师代理费的上诉请求，因系上诉人在二审中提出，故依法不属于本案审查范围。
本院认为，上诉人翁政芳因土地管理问题以走访形式信访，应当按照国务院《信访条例》第十八条的规定到有关机关设立或指定的接待场所进行，北京中南海地区并非信访接待场所，翁政芳未按照正当途径和方式维权，被上诉人安吉县公安局认定其行为构成扰乱公共场所秩序，对其作出警告的处罚决定，该具体行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。翁政芳提出的各上诉意见，理由均不能成立，请求撤销原判以及撤销安吉县公安局作出的安公决字（2010）第1185号公安行政处罚决定，本院不予照准。原判认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人翁政芳负担。本判决为终审判决。
审判长：汤政强审判员：杨瑞芳审判员：潘嘉玲
书记员：凌烈妮
引用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条