上诉人（一审原告）淮南市金豪房地产综合开发有限公司，住所地安徽省淮南市国庆中路，统一社会信用代码91340400705069139F。法定代表人陆少松，该公司总经理。被上诉人（一审被告）淮南市城乡建设局，住所地安徽省淮南市山南新区和风街**政务中心**，统一社会信用代码11340400003050839T。法定代表人徐辉，该局局长。委托代理人张昊，该局审批科科长。委托代理人秦海付，安徽法戈律师事务所律师
上诉人淮南市金豪房地产综合开发有限公司因与被上诉人淮南市城乡建设局行政赔偿一案，不服淮南市田家庵区人民法院（2020）皖0403行赔初5号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实依据。所谓事实根据，是能使诉讼标的特定化或者被识别所需要的最低限度的事实，即至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在的事实。就本案而言，是指能够初步证明淮南市城乡建设委员会实施过责令停止开发建设的行为。为证明该事实的存在，原告提交了《淮南市城乡建设委关于金豪房地产公司景中园工程项目的情况调查》(建管【2017】194号)，该调查载明的项目停工原因系2002年6月，金豪公司接市建委主要领导转达市政府主要领导口头指令：景中园项目暂停开发建设后停工至今。该院经审查认为，因被诉的行政行为无书面的载体，而该证据仅载明市建委主要领导转达市政府主要领导口头指令，这仅是情况的转述且无其他证据印证，相关领导个人的口头转述并不能等同于淮南市城乡建设委员会作出了具体行政行为。综上，该证据不能证明系淮南市城乡建设委员会作出了暂停开发建设的行为。原告的起诉没有事实根据，不符合法律规定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回淮南市金豪房地产综合开发有限公司的起诉。淮南市金豪房地产综合开发有限公司不服一审裁定，上诉称：一、案涉的诉讼请求和事实依据是否存在。1、关于上诉人所涉景中园工程项目，淮南城乡建设委员会是通过正式文件对情况进行调查的，并向金豪公司发出了正式的书面答复文件。被上诉人所发出的是一份政府官方正式文件，有文件名称、有建管（2017）194号文件文号，该份文件对涉案事实进行了充分调查、过程完整表述和事实认定清楚。2、（2017）194号文件对于金豪公司景中园项目停工原因是事实认定，不是转述，是对项目停工真实原因的准确认定。景中园项目停工有市政府领导口头通知建委领导，建委领导通知金豪公司；金豪公司接到建委领导通知以后被迫停工，其后与建委不断进行沟通协调，建委承担责任对景中园项目进行了调查和依据相关情况做出了处理意见。3、《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告应当对（2017）194号文件目的及性质进行举证。二、一审法院在未经开庭审理，没有当事人的陈述、质证和申辩的情况下，将上诉人的诉权予以裁定驳回。建管（2017）194号文件是对全部案件事实完整的描述，是对政府领导、建委领导和政府行政行为的全面识别，已经满足了对于案件事实诉讼标的特定化-景中园工程项目被迫停工了；被识别-政府领导授意实施的具体行政行为之最低限度的事实识别，被上诉人已经通过官方文件对于诉讼事实之具体行政行为予以固定，足以可以使裁判机关进行识别，没有任何事实认知之差错。上诉人提起行政赔偿诉讼，要求被上诉人赔偿经济损失和利息于法有据。三、一审判决书中载明的被上诉人辩称意见不符合案件基本事实，也没有完成行政机关在行政诉讼中应当承担举证的义务。上诉人附条件的未请求龙湖公园承担景中园工程项目的赔偿义务，要求被上诉人确认具体行政行为违法以及承担赔偿义务就是本案提起行政诉讼确定政府部门行政违法的当然之意。综上，请求二审法院改变一审判决，一、确认被上诉人赔偿停止开发导致的经济损失1831.39万元及利息损失19302820.08元，合计37616720.08元(以1831.39万元为基数，按中国人民银行同期贷款利率，自2002年6月10日起计算至2019年7月22日，其后按此标准计算至实际给付之日）；二、判定被上诉人承担本案的全部诉讼费用。被上诉人淮南市城乡建设局二审未作答辩。
上诉人淮南市金豪房地产综合开发有限公司一审诉称:龙湖公园根据市政府会议精神经与原告多次协商，于2001年4月签订《土地转让协议》，约定将水上乐园处6.995亩土地转让给原告。期间，原告于2000年7月，与原淮南市国土管理局签订《国有土地使用权转让给合同》（划拨土地使用权补办出让合同），受让田区公园路2952平方米土地并支付土地出让金，取得淮国用【2001】字030097号国有土地使用权证。至此，原告对案涉土地已享有合法使用权。原告受让前述土地后用于开发景中园项目，景中园项目位于田家庵区路西侧、公园东南角。东起人民北路，西至龙湖公园，南临园新大院、商业大院、北至龙湖公园，占地面积6.995亩（约4663.57㎡），规划总建筑面积19849㎡（其中住宅建筑面积12735㎡，公建面积7114㎡）。2000年4月，原告委托市规划设计研究院对案涉地块编制规划设计方案，并经被告规划业务研究会研究通过。2001年10月23日，原告取得《建筑工程报建通知书》，审批内容为四栋六-七层住宅楼，即景中园小区1-4栋住宅楼。2002年4月，市发展计划委员会将项目列入2002年度开发计划（计基【2002】78号）。2002年5月，通过邀请招标形式组织招标，确定了中标单位并签订建设工程施工合同。淮南市建筑市场管理办公室批准项目开工建设（报建审字第2002年第32号），至此，原告依据相关法律规定已完成编制项目规划设计方案、项目审批、建设项目招投标、项目年度计划立项等相关开发建设的程序，取得相关证件，完成了项目前期的各项准备，符合开工条件。2002年5月，项目正式开工建设。2002年6月10日，被告在未进行任何调查并作出书面决定的情况下，向原告作出口头指令，要求景中园项目暂停开发建设，致使项目停工至今。2004年，由市政府成立的市旧城改造办公室召开旧城改造重点项目调度会，被告负责人参会，该会议作出《市旧城改造重点项目调度纪要》，决定将原告在公园项目的土地使用权证依法收回并划拨给龙湖公园。上述暂停开发指令及会议决定致使案涉项目停建和土地使用权发生变更。期间，原告多次、持续按照政府要求对项目损失进行清算并上报相关材料。2006年11月6日，由被告和市财政局组成的审核小组，对案涉项目损失进行审核，核定损失金额为1831.91万元。后原告多次通过书面或口头主张权利，直至2017年8月22日，被告作出《淮南市城乡建设委关于金豪房地产公司景中园工程项目的情况调查》（建管【2017】194号），认为景中园项目无法继续开发建设，应依法及时处置。然而，至今未作出任何处理。综上，被告作为负责全市城市建设及建筑市场监督管理的职能部门，在原告景中园项目已取得国有土地使用权及相关建设手续的情况下，未经任何调查认定程序、未作出任何书面决定的前提下，责令原告景中园项目停止开发建设，致使原告丧失景中园项目土地使用权，导致项目无法继续开发建设，请求确认被告赔偿原告停止开发导致的经济损失1831.39万元及利息损失19302820.08元，合计37616720.08元（以1831.39万元为基数，按中国人民银行同期贷款利率，自2002年6月10日起计算至2019年7月22日，其后按此标准计算至实际给付之日）。
被上诉人淮南市城乡建设局一审辩称:一、被答辩人起诉已超过法定起诉期限。根据我国《行政诉讼法》第四十六条第一款规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，被答辩人在诉状中陈述：2002年6月10日，被告在未进行任何调查并作出书面决定的情况下，向原告作出口头指令，要求景中园项目暂停开发建设。由此可见，被答辩人当时就知道或应当知道自己的合法权益受侵犯，其依法应当在法定期限内提起行政诉讼，时至今日已经过18年，显然已经超过法律规定的起诉期限。二、被答辩人将答辩人列为被告，诉讼主体不适格。从被答辩人提供的材料可以看出，2000年7月，被答辩人与原淮南市土地管理局签订了《国有土地使用权出让合同》；2001年4月，与市龙湖公园签订了《土地转让协议书》。2004年8月25日，淮南市旧城改造指挥部召开市旧城改造重点项目调度会，决定收回景中园项目涉及的土地并划拨给市龙湖公园。2004年9月20日，市龙湖公园与被答辩人签订了协议书，约定1、被答辩人无条件将水上乐园处土地交给龙湖公园；2、因受让水上乐园处土地以及利用该宗土地从事住宅开发前期投入的经济损失，被答辩人依据《纪要》精神获得赔偿，不需龙湖公园赔偿。据此，答辩人既不是土地出让单位，也不是收回主体，不应当承担行政赔偿责任，被答辩人将答辩人列为被告，诉讼主体错误。综上，应当驳回被答辩人的诉讼请求。
本院二审查明：《淮南市城乡建设委关于金豪房地产公司景中园工程项目的情况调查》（建管[2017]194号文）载明：二、项目停工原因：2002年6月，金豪公司接市建委主要领导转达市政府主要领导口头指令：景中园项目暂停开发建设后停工至今。另，淮南市城乡建设委员会现变更为淮南市城乡建设局，继续行使相关行政职权。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，应当裁定驳回起诉。第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。由此可见，行政赔偿的前提是有违法行政行为的存在，且给行政相对人的合法权益造成损害。本案中，上诉人淮南市金豪房地产综合开发有限公司虽以淮南市城乡建设局为被告向一审法院提起行政诉讼，但一审法院以无事实根据为由裁定驳回其起诉。淮南市金豪房地产综合开发有限公司不服该裁定，向本院提起上诉，本院二审亦认为无证据证明淮南市城乡建设局有具体行政行为、其起诉缺乏事实根据，并作出（2020）皖04行终74号行政裁定，驳回上诉，维持了原裁定。故淮南市金豪房地产综合开发有限公司提起行政赔偿之诉缺乏事实根据，应当裁定驳回起诉，综上，上诉人淮南市金豪房地产综合开发有限公司提起本案行政赔偿诉讼缺乏事实根据，应当裁定驳回其起诉；一审裁定适用法律正确，结果适当，程序合法，应予维持。上诉人淮南市金豪房地产综合开发有限公司的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审判长：张德玉审判员：王伟审判员：江峰
书记员：魏巍
引用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条