原告徐彦超，男，汉族，1984年12月28日出生，住河南省濮阳县。委托代理人杨杰，北京市亿嘉律师事务所律师。被告濮阳县人民政府，住所地河南省濮阳县红旗路东段。法定代表人孙庆伟，县长。委托代理人司少松，该单位工作人员。委托代理人薜峰，河南濮水律师事务所律师。被告濮阳县城关镇人民政府，住所地河南省濮阳县红旗路西段路北。法定代表人于传安，镇长。委托代理人孙富强，该单位工作人员。委托代理人田严冬，河南濮水律师事务所律师。被告濮阳县城关镇北关街委员会，住所地濮阳县北关街村。委托代理人冯立献，该村主任。
原告徐彦超诉濮阳县人民政府（以下简称濮阳县政府）、被告濮阳县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）、濮阳县城关镇北关街委员会（以下简称北关街委员会）行政赔偿一案，同时一并提起强制拆除行为违法，本院2019年9月26日立案后，依法组成格议庭，于2019年12月12日公开开庭格并审理了本案。原告徐彦超及委托代理人杨杰，被告濮阳县政府委托代理人司少松、薜峰，被告城关镇政府委托代理人孙富强、田艳东，被告北关街委员会主任冯立献到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告徐彦超诉称：原告系濮阳县城关镇北关街村民。2018年9月3日濮阳县政府出台了《关于实施2019棚户区和城中村改造项目的通告》，将北关村列入拆迁改造范围。北关村村委会对于该重大且涉及每个村民重大利益问题时没有依照《中华人民共和国村委员会组织法》第二十四条的规定召开村民代表大会，由全体村民一致表决，而是由村委会成员决定进行拆迁违法。北关街绝大部分村民不同意拆迁，被告在未履行格法征用手续也未与村民达成拆迁安置补偿协议的前提下，违法进行拆除。2019年8月30日中午北关街村民发现北关街祠堂已经被拆，祠堂内放各氏的骨灰的骨灰盒架子被打开，锁被砸坏，包括原告先人在内的三百三十多个骨灰盒被盗。北关街村支书李训峰说三十日早上接到镇长的电话，让他到临时搭建的祠堂接骨灰。北关街村委副主任冯自庆的视频可以证明北关街村两委直接参与了拆毁祠堂、盗骨灰的行动。被告的强行拆除祠堂行为和盗走北关村各姓氏骨灰若干，严重侵犯北关村民的权益，违反了相关法律、法规的规定应将祠堂恢复原状，并赔偿相关损失。综上，依法判令三被告将拆毁的祠堂恢复原状、将原告先人的骨灰恢复到位。依法判令三被告及全体村民赔礼道歉并支付精神损害抚慰金1000万元。庭审中明确诉讼请求为：1.要求三被告将原告先人骨灰恢复原位；2.依法判令三被告对原告及原告家人赔礼道歉并支付精神损害抚慰金100万元。
被告濮阳县政府答辩称：一、徐彦超作为原告提起行政赔偿诉讼主体不适格。原告认为答辩人侵犯了其格法权益，没有事实依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织格法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。由此可知，受害人提起行政赔偿诉讼的前提是，国家机关和国家机关工作人员有法律规定的侵害公民、法人及其他组织合法权益的行为。涉案祠堂是属于北关街村村民委员会集体所有。原告仅是该村村民，并非是涉案祠堂的所有权人，且濮阳县政府未对该祠堂实施拆迁，未对该祠堂内的骨灰进行转移。因此，徐彦超作为原告提起行政赔偿诉讼主体不适格。二、本案不属于行政赔偿范围。原告诉称濮阳县政府未依法履行拆迁手续、未予村民就拆迁补偿款达成一致意见的前提下，对于案涉祠堂进行了强制拆除，与事实不符。濮阳县政府于2018年9月3日发布了《关于实施2019棚户区和城中村改造项目的通知》，只是对棚户区和城中村在建工程进行了初步规划，对案涉祠堂所占用土地还没有启动征收程序，更未组织相关人员对案涉祠堂进行拆毁，也未组织相关人员对祠堂的骨灰盒进行搬迁转移，没有影响到原告的权利义务。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有下列侵犯财产情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（三）违法征收、征用财产的，（四）造成财产损害的其他违法行为。因此，原告提起的诉讼不属于行政赔偿的受案范围。综上，原告提起行政赔偿诉讼的主体不适格，请求依法驳回原告的起诉。被告城关镇政府答辩称：一、原告不具有行政赔偿请求权，不是提起行政赔偿诉讼的适格主体。首先，濮阳县政府于2018年9月3日发布的《关于实施2019棚户区和城中村改造项目的通告》，只对相应的拟定项目进行了规划，有些项目至今还未启动。案涉祠堂所占土地上的规划项目为濮阳县铁邱路初中（城西中学），该项目尚未启动土地征收程序，城关镇政府也没有组织人员对该祠堂进行拆除，更不存在强制拆迁行为违法，城关镇政府没有侵犯原告的格法权益。其次，案涉祠堂属于城关镇北关街村村民委员会所有，是村集体共有财产。原告是该村的村民，不是案涉祠堂的所有权人，即使案涉祠堂被强制拆除，也与原告无法律上的利害关系。二、徐彦超诉请不属于行政赔偿诉讼范围。城关镇政府及其工作人员没有对案涉祠堂实施拆除行为，城关镇政府也没组织实施案涉祠堂骨灰盒的搬迁，没有侵犯原告的财产权。徐彦超不是案涉祠堂的所有权人，也不是行政行为的相对人。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定的其他违法行为，“包括行政行为和行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。”原告所提起的行政赔偿诉讼，不属于行政赔偿诉讼范围。如果原告认为其合法权益受到了损害，应当提起民事诉讼。二、徐彦超的诉求没有事实依据。2019年8月30日凌晨，北关街村民委员会组织人员，按照当地风俗，对存放在祠堂的骨灰统一搬迁至位于站南路的新祠堂。其中，原告8位先人骨灰也一并转至新祠堂。原告先人的骨灰并未丢失，其要求恢复原位和精神损害抚慰金没有事实依据。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告北关街委员会答辩：北关街老祠堂是北关街委员会投资建设的，案涉祠堂是北关街委员会集体财产，归北关街委员会所有及管理，北关街委员会多次催告村民将存放于老祠堂内的本村村民先人的骨灰搬迁至新祠堂。在催告无效的情况下，村两委组织人员于2019年8月30日凌晨按照当地风俗对存放在老祠堂的骨灰统一搬迁至新祠堂，并于当日开始将涉案老祠堂拆除。综上，请求依法驳回原告的起诉。原告庭审中出示以下证据：证据1.濮阳县政府2018年9月3日出台的《关于实施2019棚户区和城中村改造项目通告》，证明该北关街村列入了拆迁改造范围，但是拆迁行为没有得到村民代表大会讨论及全体村民投票通过，属于违法拆迁。且该文件不属于规范性文件，不具备普遍的约束力，三被告依据该文件所实施的任何对北关街村集体土地财产征用征收行为均属于违法。证据2.濮阳县北关街全村村民2018年12月18日请愿书及反对拆迁村民签名，证明北关街村村民绝大部分不同意现在的拆迁改造，要求村委会、政府充分考虑村民意见，但三被告对村民的格理诉求不予答复，反而极力推进拆迁工作。证据3.北关街村民关于依法要求北关村委会召开村民会议的签名，证明2018年10月2日北关街村民联名要求村委会召开村民会议，但是村委会拒不召开。证据4.征地告知书，证明被告想通过所谓的告知书达到征收格法化，但是该证据证明被告征收行为违法。证据5.常住人口登记表，徐松坤户籍注销证明、徐银书户籍注销证明、周素琴户籍注销证明、2019年10月9日村委会出具的证明一份，证明原告与徐银书为祖孙关系的证明。证据6.录音光盘一张（原始载体均是手机，录制人是冯立甫，录制时间是2019年8月30日）及整理资料两份，证明北关村支书李训峰的通话录音和副主任冯自庆视频可以确定三被告共同参与了盗取原告先人骨灰的行为。证据7.2019年9月9日请愿书，证明：要求政府查处359村民的骨灰被盗取一事，该证据中有原告本人签名。证据8.2019年8月30日上午11点冯振龙录制的现场视频光盘一张，证明村民在发现骨灰祠堂被拆时359个骨灰被盗取，现场一片狼藉，三被告的行为违法。证据9.2019年7月10日信访告知书，证明2019年7月10日北关街村民就祠堂问题和北关街账目问题进行信访，但被告未予处理。证据10.公祭视频光盘，证明2019年阴历十月初一因三被告擅自盗取原告先人骨灰无法正常对先人祭奠，不得已在大街上进行祭拜。证明对原告的精神带来极大的痛苦和损害。濮阳县政府对上述证据的质证意见是：对以上证据的三性均不认可，对其证明目的不认可，原告提交的证据不能证明濮阳县政府实施了盗取原告先人骨灰的行为。城关镇政府对上述证据的质证意见是：对原告提交证据的三性均不认可，对其证明目的也不认可，不能证明镇政府及其工作人员对原告先人骨灰实施了盗取行为，本案不属于人民法院管辖范围。北关街委员会对上述证据的质证意见同城关镇政府，且对原告先人骨灰的转移是村两委组织的依法搬迁，并非盗取，在搬迁之前已经两次在村民公示栏中粘贴了通知，也在村民微信群中转发了该通知。被告濮阳县政府、城关镇政府没有证据出示。被告北关街委员会庭审中出示以下证据：第一组：证据1.北关街村两委班子及北关街委员会全体会议记录；2.濮阳县城关镇北关街委员会于2019年7月6日和7月9日先后两次在村务公开栏粘贴以及将该通知在村民微信群转发的手机截屏、照片各一张；3.2019年10月10日濮阳县城关镇北关街委员会的证明一份。该组证据证明北关街村民委员会多次催告村民，将存放于老祠堂内本村村民先人的骨灰搬迁至新祠堂，在催告无效的情况下，村两委组织人员于2019年8月30日凌晨按照当地风俗，对存放在老祠堂的骨灰，统一搬迁至新祠堂，并将老祠堂拆除。第二组：证据4.照片5张，证明北关街村两委把北关街老祠堂搬移的已故村民骨灰盒全部妥善安置在站南路北关街新祠堂。原告8位先人的骨灰并未丢失，现存放于站南路新祠堂中。第三组：证据5.北关街委员会建设村西老祠堂支出清单，证明北关街老祠堂是濮阳县城关镇北关街委员会投资建设的，祠堂是北关街集体财产，归北关街委员会所有及管理。原告对上述证据的质证意见是：对证据1的三性不予认可，该证据没有记录人及村委会成员名单也没有参会成员签字。对证据2的真实性没有异议，对证明目的不予认可，村委会在涉及村民重大利益的村务事项应当依照村民委员会组织法的规定召开村民会议讨论，北关街委员会采取张贴公告的方式决定涉及全体村民先人骨灰的祠堂搬迁问题违反了《村民委员会组织法》的规定。对证据3的三性不予认可，该证据与原告提交的证据6明显不一致，是北关街委员会为开脱城关镇政府和濮阳县政府的责任故意出具的虚假证明，不能免除三被告违法行为责任。对证据4的三性不予认可，原告没有去过新祠堂，不知道新祠堂是否妥善保管原告先人的骨灰。被告也未提交该祠堂为格法建筑的证据，如属于非法建筑仍将面临强拆，原告先人骨灰仍然不能安息。对证据5的真实性无法核实，上述支出并未经过村务监督委员会的审计通过。案涉祠堂属集体资产，所有人为包括原告在内的北关街全体村民，村委会只是代表村民行使管理权，没有权利擅自决定村集体资产的处置。濮阳县政府对上述证据无异议。城关镇政府对上述证据无异议。原、被告提交的证据经举证、质证，本院作如下认证：因本案不涉及征收、拆迁，原告提交的证据1、2、3、4与本案无关联性，不予审查。证据5能证明原告已故先人的情况，本院予以认可。证据6、7、8、9、10能证明包括原告先人在内的骨灰被转移及包括原告在内的北关街村民对已故先人进行祭奠的事实，但不能证明濮阳县政府、城关镇政府对原告先人骨灰存在盗取行为，对该证明目的不予认可。
经审理查明：原告系城关镇北关街村民，其有八位已故先人的骨灰存放在北关街老祠堂。2019年8月30日凌晨，北关街村民委员会组织人员，按照当地风俗，对存放在祠堂的骨灰转移至站南路的新祠堂妥善安放。其中，原告8为先人的骨灰也一并转至新祠堂。2019年8月30日中午，原告发现北关街老祠堂中未安放其八位先人骨灰，认为是三被告擅自盗取了其先人骨灰的行为，其精神受到侵害，提起本案的赔偿诉讼。
本院认为：原告主张三被告应赔偿原告各项经济损失，但原告主张骨灰被盗取，该盗取行为引起的赔偿不属于本院受案范围。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十五条以及《中华人民共和国刑法》第三百零二条对盗取、侮辱、毁坏、丢弃他人骨灰的行为均有明确规定。因此对原告诉称擅自盗取骨灰行为不属于人民法院的职权范围，原告的起诉赔偿也不属于行政诉讼的受案范围，应当予以驳回。本案中，原告所在的北关街村已经列入濮阳县政府棚户区和城中村改造，本案纠纷实质上是北关街委员会对包括原告先人在内的骨灰的转移安放问题。对于包括原告先人在内的骨灰转移安放行为，庭审中原告认可其先人骨灰存放的老祠堂一直由北关街委员会进行管理，北关街委员会提交的证据也显示站南路新修建祠堂中安放有原告先人的骨灰，北关街委员会亦认可其统一管理该村祠堂并且组织实施此次骨灰转移安放的事实，因此可以认定北关街委员会是此次骨灰转移安放行为的组织实施主体。老祠堂已被拆除，原告主张将其先人骨灰恢复原状的请求不予支持。原告提交的证据不能直接证明濮阳县政府参与了骨灰的转移安放，其仅依据濮阳县政府发布的《关于实施2019年棚户区和城中村改造项目的通告》来认定濮阳县政府安排、指导了对包括原告先人在内的骨灰转移行为理由不能成立。原告出示并经当庭播放的对北关街副主任冯自庆的视频也不足以证明城关镇政府参与了对骨灰的转移安放行为，原告主张城关镇政府是此次骨灰转移行为的组织实施主体亦不能成立。原告在行政起诉状也认为村两委直接参与了拆毁祠堂、盗取骨灰的行动。因现有证据均不能证明濮阳县政府、城关镇政府组织实施了涉案骨灰转移行为，北关街委员会不是行政机关，也无法证明其行使的是行政职权，不能单独作为行政诉讼的被告参与行政诉讼，故本案被告主体不适格，应当驳回原告行政赔偿的起诉。综上，原告提出本案的赔偿诉讼请求不属于行政诉讼受理范围，且被告不适格，应当依法裁定驳回原告起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告徐彦超的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长：许广慧审判员：葛传立审判员：张志启
书记员：刘伟伟
引用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款