季红与北京市怀柔区怀柔镇人民政府行政赔偿行政判决书

原告季红，男，1967年8月24日出生，汉族，住北京市海淀区。委托代理人杨涛，北京扬涛律师事务所律师。委托代理人路达，北京扬涛律师事务所律师。被告北京市怀柔区怀柔镇人民政府，住所地北京市怀柔区迎宾南路**。法定代表人刘宝恩，镇长。参加诉讼行政机关负责人刘志芹，副镇长。委托代理人杨帆，北京市怀柔区怀柔镇人民政府工作人员。委托代理人王芳，北京市隆安律师事务所律师。

原告季红于2018年7月13日以邮寄的方式向被告北京市怀柔区怀柔镇人民政府（以下简称怀柔镇政府）提出行政赔偿申请，被告怀柔镇政府未在法定期限内给予答复，故原告季红向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2019年1月2日立案后，于2019年1月3日向被告怀柔镇政府送达了起诉状副本及诉讼通知书。被告怀柔镇政府在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据。本院依法组成合议庭，于2019年3月22日公开开庭审理了本案。原告季红及其委托代理人杨涛，被告怀柔镇政府的委托代理人杨帆、王芳到庭参加诉讼。被告怀柔镇政府副镇长刘志芹作为行政机关负责人参加诉讼。本案现已审理终结。

原告季红诉称，原告于2010年11月7日与北京绿湖卧龙农业科技有限公司（以下简称绿湖公司）、北京市怀柔区怀柔镇卧龙岗村村民委员会（以下简称卧龙岗村委会）三方签署《土地承租合同》，承租位于北京市怀柔区怀柔镇卧龙岗村北绿湖生态农场×号570平方米土地及地上44.6平方米看护用房。租赁价款280000元，承租期限自合同签订之日起至2062年12月31日止。绿湖卧龙农业观光示范园项目是获得被告怀柔镇政府支持的项目，被告怀柔镇政府早在七年前就清楚该项目用地、建设手续并不完备，但其始终未督促、协助开发商办理任何手续，也未对违法建设采取任何行政行为，在项目被国土部门责令停工后，被告通过向相关部门发送函件的方式对项目予以保护。被告明知绿湖卧龙农业观光示范园项目存在违法建设的问题，仍对该项目予以保留。原告基于对政府的合理信赖而承租了土地及地上物。原告承租土地及地上物后，投入了大量人力、财力对承租的看护用房等地上物进行了装饰、装修和改造，并购置、安装、存放了大量用于生活和农业劳动的物品及设备。2017年7月25日，被告在未履行实施强制拆除前的全部法定程序的情况下，对原告的看护用房、围墙、硬化地面等建筑及附属设施予以强制拆除，导致原告大量财物损毁、灭失。原告认为被告的强制拆除行为严重侵害了原告的合法权益，故向北京市怀柔区人民法院提起行政诉讼，要求确认被告于2017年7月25日实施的强制拆除行为违法。北京市怀柔区人民法院于2017年12月22日作出（2017）京0116行初83号《行政判决书》，确认被告于2017年7月25日实施的强制拆除行为违法。为维护原告合法权益，原告依据《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，诉至法院，要求：判令被告赔偿原告依据《土地承租合同》承租看护用房等地上物的已付价款；判令被告赔偿原告看护用房等地上物的装饰、装修和改造价款；判令被告赔偿原告在看护用房等地上物内购置、安装、存放的用于生活和农业劳动的物品及设备价款。以上共计439007.15元。原告季红向本院提交了下列证据：1、《土地承租合同》、租金收据各1份。证明原告并非违法建设的建设者和所有权人，原告基于对政府的信赖，以合同的形式支付高昂的对价，获取了所谓违法建设的承租权。承租权项下占有使用的合法权益应受法律保护。2、北京市怀柔区人民法院（2017）京0116行初83号《行政判决书》1份。证明被告实施的强制拆除行为已被确认违法，且该案中证据证明被告怠于履行法定职责，理应承担赔偿责任。3、行政赔偿申请书、快递单及签收记录各1份。证明原告已依法向被告提出赔偿请求，被告已收到行政赔偿申请书，逾期未回复。4、住户韩馥冰用手机隐蔽拍摄的反映园区现场情况的视频光盘1份。证明被告在实施强制拆除后把园区封闭起来，到2017年7月28日才允许住户陆续到园区内领取个人物品，领取前需先行签署物品完好无损的物品交接单，如不签署，则拒绝其领取个人的合法财产，当时物品是露天存放的。5、其他证据材料61页。证明原告的财产损失情况。

被告怀柔镇政府辩称，针对原告的诉讼请求，被告提出如下答辩意见：一、涉诉被拆除建筑经规划部门确认为违法建设，用地行为经国土部门立案调查确认为破坏耕地和非法占用土地。北京绿湖卧龙农庄坐落于北京市怀柔区怀柔镇卧龙岗村村北，园区总占地面积约120亩，共建有119栋大棚及看护用房，建设主体为绿湖公司。2017年6月，国家土地督察局北京局检查组督查时发现上述看护用房涉嫌违法用地，被告会同区规划分局、区国土分局及区农委等相关部门对相关情况开展了全面调查。经查，区规划分局确认该农庄范围内的119栋房屋建设用地范围在《怀柔新城规划》中属于非建设用地，该工程未取得相关规划审批手续。区国土分局致函明确该建设项目未申请办理任何用地审批手续，且该项目涉嫌违法用地行为，分局已依法立案。区农委确认该项目未在农委办理过任何备案手续。故包括原告被拆除建筑在内的119栋看护用房建筑面积严重超出设施农业相关规定，且使用性质已实际变更为住宅房屋，实施拆除时已经规划管理部门确认构成违法建设。经向北京市国土资源局怀柔分局第一国土所核实确认，该案件已于2017年8月11日出具调查报告，确认定性为破坏耕地和非法占用土地。二、涉诉被拆除地上物系违法建设而非合法权益，被告无须就原告违法承租违法建设的行为及对违法建设进行的装饰、装修及改造给予任何赔偿。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，公民取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件。原告主张赔偿所依据的《土地承租合同》存在超过20年法定最高租赁年限的违法情形，且涉诉被拆除地上物系经规划行政主管部门确认的违法建设部分，拆除行为并不影响其在20年合法期限内对承租土地的合法使用。原告对所承租违法建设实施的装饰、装修及再次违法进行的地面硬化及改建，亦不构成合法权益。即便被告所实施的强制拆除因程序瑕疵被确认违法，亦无须就原告承租违法建设及对违法建设进行的装饰、装修及改造给予任何赔偿。三、原告提出的用于生活和农业劳动的物品及设备损失主张无任何依据。强制拆除过程中，被告通过提前告知及现场清点签收的方式，尽可能对原告存放于违法建设内的私有物品进行了必要的保护，未造成直接损失，故不应承担相应的赔偿责任。2017年6月30日，被告向建设单位及原告下发了《限期自行拆除告知书》，责令该公司及相关承租人在收到告知书后5日内自行纠正违法行为、自行拆除违法建设。2017年7月4日，被告又于现场张贴了《致北京绿湖卧龙农庄内各承租人的一封信》，说明违法建设调查情况并请包括原告在内的各承租人配合工作，自行清空屋内个人物品，避免损失。2017年7月5日，被告成立5个工作小组，由镇长亲自带队对园区内各承租人逐一入户做思想工作。此后，被告工作人员亦在实施拆除前的近20天内多次到园区对包括原告在内的全部承租人做工作，力图请求实现自行拆除，降低损失。2017年7月25日，被告在多次协商无果的情况下，组织各有关部门对违法建设进行了强制拆除，并在拆除的同时对搬出的屋内个人物品进行了现场苫盖。拆除当日亦通过现场张贴通知及口头告知的方式，通知包括原告在内的各承租人在2017年7月31日前对违法建设、装修及添附物自行进行清理并处置拆除后的建筑残值。2017年7月28日原告提交了书面《物品交接单》，明确其已进行了现场清点，亦未提出因拆除行为发生了其他个人物品的遗失或损毁。被拆除违法建设多年以阳光温室为名，而用作居住使用，是开发商和原告实施了不受法律保护的违法转用、改变土地性质的行为，在强制拆除过程中，被告已通过提前告知、现场清点、苫盖、签收、现场转移的方式，尽可能对建筑残值及原告的屋内私有物品进行了必要的保护，未造成直接财产损失，被告认为非拆除行为造成的直接损失，均不在赔偿范围内。故被告不应承担其他赔偿责任。被告怀柔镇政府向本院提交了下列证据：1、《关于张鑫规划审批情况的函》、《北京市国土资源局怀柔分局关于怀柔镇辖区内绿湖卧龙农庄内建设行为有关问题的函》、《北京市怀柔区农村工作委员会关于怀柔镇卧龙岗村绿湖卧龙农庄园区项目的函》各1份。证明涉案房屋系经规划行政管理部门确认的违法建设；涉案房屋建设用地涉嫌违法用地，已被有关机关立案查处；涉案房屋不属于设施农业，未进行过备案。2、《责令限期拆除决定书》、《致北京绿湖卧龙农庄内各承租人的一封信》、拆除现场关于自行清理并处置残值的《通知》的照片资料共6页。证明被告为尽可能减小强制拆除可能对原告权益产生的不良影响，自2017年6月30日起至2017年7月25日实施强制拆除期间，被告就涉案房屋系违法建设以及实施强制拆除的情况对违法建设的建设者及包括原告在内的全部承租人进行了明确的告知，并多次劝告其自行腾退拆除；实施拆除后，被告亦给原告留有自行清理物品、处置残值、减免损失的时间。3、《物品交接单》1份。证明拆除后，原告自行就屋内物品情况进行了清点，且未按照交接单所述提出相关遗失损毁物品的权利主张。本院于2019年3月18日，对位于绿湖生态农场×号地块的现场进行了勘查，并制作了现场勘查笔录。

依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，合议庭对上述证据进行了评议，本院作出如下认定：原告提交的证据3具有真实性、合法性及与案件的关联性，本院予以采纳；原告提交的证据2虽具有真实性、合法性及与案件的关联性，但不能完全实现其证明目的，本院不予采纳；原告提交的证据1和证据4虽具有真实性，但不能完全实现其证明目的，本院不予采纳；原告提交的证据5亦不能完全实现其证明目的，本院亦不予采纳。被告提交的证据虽具有真实性，但均不能完全实现其证明目的，本院均不予采纳。经审理查明，2010年11月7日，原告季红与绿湖公司签订《土地承租合同》，绿湖公司将位于北京市怀柔区怀柔镇卧龙岗村北（原砖厂）绿湖生态农场×号土地及地上物使用权出租给季红占有使用，卧龙岗村委员会作为见证方在合同上加盖了公章。2017年7月25日，被告对位于绿湖生态农场×号地块上的看护用房等地上物予以拆除。本院于2017年12月22日作出（2017）京0116行初83号《行政判决书》，依法确认被告于2017年7月25日强制拆除原告季红占有使用的位于北京市怀柔区怀柔镇卧龙岗村绿湖生态农场×号地块相关建筑物的行为违法。现该判决已发生法律效力。另查明，被告在实施强制拆除行为前，未依法制作室内物品清单，未提前通知原告到场。2018年7月13日，季红以邮寄的方式向被告怀柔镇政府递交了行政赔偿申请书，要求被告赔偿原告依据《土地承租合同》承租看护用房等地上物的已付价款共280000元；要求被告赔偿原告对看护用房等地上物进行装饰、装修和改造的价款190170元；要求被告赔偿原告在看护用房等地上物内安装、存放的用于生活和农业劳动的物品及设备价款130780元。被告收到上述申请书后，在法定期限内未作出是否赔偿的决定。2019年1月2日，原告季红持诉称意见诉至本院。本案在审理过程中，原告增加诉讼请求：要求判令被告恢复水电、看护用房及种植条件；被告坚持答辩意见。

本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条第（四）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据上述规定，受害人取得国家赔偿的前提是国家机关和国家机关工作人员行使职权对其合法权益造成了实际损害。本案中，被告怀柔镇政府实施的强制拆除行为已被法院生效判决确认违法，故原告季红有权就被告怀柔镇政府实施强制拆除行为对其合法权益造成的实际损害提起行政赔偿诉讼。原告季红要求被告怀柔镇政府赔偿其依据《土地承租合同》承租看护用房等地上物的已付价款，因该项内容系其与绿湖公司签订《土地承租合同》所产生，属民事法律关系调整范围，本院不予考虑。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，原告季红要求被告怀柔镇政府赔偿看护用房等地上物的装饰、装修和改造价款，但原告季红提供的证据不能证明被告怀柔镇政府强制拆除的看护用房等地上物为其所有的合法建设，故其要求被告怀柔镇政府赔偿看护用房等地上物的装饰、装修和改造价款的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持；原告季红要求被告怀柔镇政府恢复水电、看护用房及种植条件亦无事实和法律依据，本院亦不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”“直接损失”应是违法行政行为造成的现有合法财产的直接减少或灭失。本案中，原告季红要求被告怀柔镇政府赔偿电费损失，因该损失不属于直接损失，故原告的该赔偿要求不符合法律规定，本院不予支持。原告的合法财产应受法律保护。本案中，被告怀柔镇政府的强制拆除行为导致原告季红在涉案地块上的合法财产受到损失，被告怀柔镇政府应当予以赔偿。因被告怀柔镇政府未能在实施强制拆除行为前提前通知原告季红到场，亦未依法制作室内物品清单，对原告季红在涉案地块上的物品情况进行证据固定，故结合原告季红的诉讼主张、提交的证据以及生活常识酌情确定财产损失的赔偿数额。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：

一、被告北京市怀柔区怀柔镇人民政府于本判决生效后十日内赔偿原告季红经济损失三千八百一十五元。二、驳回原告季红的其他赔偿请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。

审判长：吴军审判员：臧振平人民陪审员：彭明军法官助理：谭畅

书记员：赵旭