上诉人（原审原告）：李作均，男，汉族，1970年8月20日出生，湖南省涟源市人，住涟源市。被上诉人（原审被告）：涟源市人民政府，住所地涟源市蓝田办事处人民路。法定代表人：刘杰，涟源市人民政府市长。委托代理人：肖徇姿，涟源市人民政府法制办工作人员。委托代理人：李雄，涟源市国土资源局工作人员。委托代理人：邓红欣，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人：汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师
上诉人李作均因与被上诉人涟源市人民政府（以下简称涟源市政府）行政赔偿一案，不服娄底市中级人民法院（2017）湘13行赔初6号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。娄底市中级人民法院（以下简称娄底中院）审理查明，因“二广”高速公路安化梅城至邵阳段（以下简称安邵高速公路）工程建设，需要拆迁原告李作均的房屋。2010年2月4日，涟源市安邵高速公路建设指挥部（甲方）与原告（乙方）签订了《拆迁房屋协议书》，约定甲方拆迁乙方房屋及附属设施，用于安邵高速公路涟源段建设；房屋拆迁补偿按本省、娄底市有关政策文件规定执行，由甲方支付补偿经费给乙方，乙方自拆、自迁、自建并自找过渡住房；拆迁房屋正房面积588.01㎡，补偿人民币30.65746万元，构筑物、附属物及附属设施补偿计0.523万元，三通一平及超深基础补偿计4.56192万元，搬家过渡费补偿计1.6万元，合计补偿人民币37.34238万元。协议签订后，原告领取了协议约定的各项补偿款项，其房屋亦已拆除，宅基地已由安邵高速工程建设使用。2014年3月，原告向被告涟源市政府寄出《请求实施征地拆迁补偿安置申请书》。因未得到被告答复，原告于2015年3月向娄底中院提起了行政诉讼，请求依法判决涟源市政府实施征地拆迁补偿安置，房屋拆迁标准按照娄底市人民政府娄政发［2008］3号《娄底市集体土地上房屋拆迁安置补偿办法》（以下简称娄政发［2008］3号文件）、娄政发［2009］5号文件执行，兑现房屋拆迁异地安置宅基地。娄底中院经审理后以（2015）娄中行初字第12号行政判决认定，根据娄政发［2008］3号文件中关于采取异地新建方式安置的，被拆迁房屋按照规定标准补偿外，另行安排宅基地，征地单位负责拆迁房屋底层占地面积相应的宅基地等相关规定，原告在本集体经济组织内应享有安置宅基地的权利。并据此判决由被告涟源市政府在两个月内依照娄政发［2008］3号文件的相关规定对原告李作均履行异地安置宅基地的职责。该判决生效后，原告向娄底中院申请执行，娄底中院于2015年11月16日向原告送达了（2015）娄中执字第277号《执行结案通知书》，通知原告“本案已执行结案”，并要求原告“作为权利人，应当积极履行配合义务，主动提出落实宅基地的方案，并及时报请政府相关职能部门协调、审批”。原告仍然认为被告涟源市政府未能履行对其异地安置宅基地职责的行为违法，并造成其经济损失，即于2017年4月6日向被告涟源市政府邮寄了《国家赔偿申请书》。涟源市政府收到该申请书后一直未作出答复，原告遂向娄底中院提起行政赔偿诉讼。娄底中院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第四条（三）、（四）项的规定，行政机关违法征收、征用财产或者有造成财产损害的其他违法行为的，属于国家行政赔偿的范围。本案争议系因征收农村集体土地并对集体土地上房屋拆迁补偿安置而产生，不存在违法征收、征用原告李作均财产的问题；且本案被告涟源市政府对原告异地安置宅基地的职责并非因法律法规的直接规定产生，而是基于双方签订的《拆迁房屋协议书》并由人民法院的生效判决而产生，被告对原告异地安置宅基地的行为属于履行人民法院生效判决的行为，应当承担的是履行人民法院生效判决的法律责任，亦不属于国家赔偿法规定的“造成财产损害的其他违法行为”，故原告的起诉不属于人民法院受理国家行政赔偿诉讼的范围，亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项规定的起诉条件。且最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条（四）项规定，行政机关的加害行为已被确认违法是赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的必要条件。本案原告在2014年3月的起诉中，并未提出要求确认被告涟源市政府的行政行为违法的诉讼请求，娄底中院（2015）娄中行初字第12号行政判决亦未确认被告的行政行为违法；在本次起诉之前原告虽然向被告提出了国家赔偿申请，但被告并未作出确认其行政行为违法的决定；且本次起诉亦未提出要求确认被告涟源市政府的行政行为违法的诉讼请求。故本案未经对行政机关的“加害行为”确认违法，原告的起诉亦不符合单独提起行政赔偿诉讼的条件。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款（一）（十）项之规定，裁定：驳回原告李作均的起诉。案件受理费不予收取。
上诉人李作均不服娄底中院上述行政赔偿裁定，向本院上诉称：一、本案属于行政赔偿的范围。原审法院认为不属于行政赔偿范围，是对法律的理解错误，《国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”。本案不仅是违法征收、征用财产，而且被上诉人不履行其法定安置宅基地义务造成上诉人财产损害。二、被上诉人对上诉人履行安置宅基地职责并非双方《拆迁房屋协议书》和法院判决而产生，是法定的职责，原审判决对该事实认定错误。之前娄底中院（2015）娄中行初字第12号行政判决确认被上诉人履行安置上诉人宅基地系法定职责，被上诉人自始至终未履行其法定职责，对上诉人财产造成了极大损害，属于行政赔偿范围。三、申请行政赔偿不应以确认行政行为违法为前提。原审适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项的规定不当，依据修正《国家赔偿法》第二条的规定，只要有侵犯公民合法权益的行为发生，造成损害的，受害人就有提出赔偿请求的权利，而无须以确认行政行为违法为前置程序。综上，请求：1、依法撤销娄底中院(2017)湘13行赔初6号行政赔偿裁定；2、依法改判涟源市政府因未履行安置宅基地职责所造成的损失37.8万元、维权损失（诉讼费、律师费等）1.28万元、过渡住房费损失11.73万元。
涟源市政府答辩称：一、上诉人的起诉不属于国家赔偿诉讼范围。根据娄底中院（2015）娄中行初字第12号生效判决确认的事实，涟源市政府对上诉人房屋进行征收，程序合法，补偿到位，不存在违法行为，故上诉人的请求不属于国家行政赔偿的受案范围。二、涟源市政府按照法院判决正在履行宅基地安置职责。涟源市政府接到法院的判决书后，组织召开专题会议，责令相关单位组织工作班子在规定时间内履行好判决书的内容。具体到本案，通过乡镇、村组及本户的共同努力，李作均已经找到一处宅基地，正在施工打基础进行建设。目前，因为上诉人不配合提交申请报告及相关申报资料,导致宅基地审批手续还未办好。综上，原审裁定认定事实正确，适用法律准确，上诉人所述无事实和法律依据，请求依法驳回上诉。
双方当事人原审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院根据原审认定的证据，另外查明以下事实：娄底中院于2015年11月12日向李作均送达（2015）娄中执字第277号《执行结案通知书》，该通知书的主要内容：1、娄底中院已于2015年8月24日向被执行人涟源市政府送达《执行通知书》，涟源市政府于同年9月8日向龙塘乡政府下发了书面通知，责令该乡迅速组织工作班子，按照娄底中院（2015）娄中行初第12号行政判决的要求，在规定时间内为李作均落实好安置宅基地的职责。2、娄底中院告知李作均称：“你作为权利人，应当积极履行配合义务，主动提出落实宅基地的方案，并及时报请政府相关职能部门协调、审批，如果认为政府职能部门存在行政不作为的情形，可通过法律程序另行解决”。3、本案已执行结案，特此通知。本院查明的其他事实与一审认定的事实基本一致。
本院认为，本次诉讼之前，虽然李作均曾以涟源市政府没有按照相关规定履行为其安置宅基地职责为由提起过行政诉讼，娄底中院亦判决涟源市政府限期为李作均安置宅基地。但是，目前尚无充分证据证明涟源市政府已经按照上述判决为李作均安置好了宅基地，且娄底中院又向李作均送达了《执行结案通知书》，告知其本案已执行结案。为此，李作均以涟源市政府未及时安置宅基地造成其损失为由提出的行政赔偿诉讼并无不当,因为前后两次诉讼的诉讼请求不同，法律关系不同。原审认为，李作均本次提出行政赔偿诉讼，属于涟源市政府履行原行政判决的范畴，不属于人民法院受理行政赔偿诉讼的范围，是对李作均诉求和法律适用的理解错误；原审认为，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项规定，李作均应在先行申请确认行政行为违法后，再行申请行政赔偿，该认为有悖于修正《国家赔偿法》第二条、第九条的规定，因为修正后的国家赔偿法采用“确赔合一”的程序，即单独提出行政赔偿诉讼，除先行向行政机关提出外，确认行政行为违法与赔偿可以在一个程序中进行。李作均在原审和上诉当中提出由涟源市政府赔偿其损失的问题，因原审未作实体处理，故本院不作审查。综上所述，原审裁定驳回李作均的起诉，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销，并由娄底中院继续审理。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销娄底市中级人民法院（2017）湘13行赔初6号行政赔偿裁定；二、本案指令娄底市中级人民法院继续审理。
审判长：周志刚审判员：彭斌韬审判员：李隽明法官助理：骆莎
代理书记员：骆莎
引用法律
《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款