上诉人（一审原告）薄承，男，汉族，1965年8月生，住安徽省淮南市田家庵区。被上诉人（一审被告）淮南市房地产管理局，住所地安徽省淮南市田家庵区。法定代表人常运河，该局局长。出庭负责人程晋春，该局副局长。委托代理人王冰，该局法律顾问。原审第三人淮南骏顺商贸有限公司，住所地安徽省淮南市田家庵区。法定代表人马骏，该公司经理。委托代理人杨广保，安徽喻泉律师事务所律师
上诉人薄承诉被上诉人淮南市房地产管理局(以下简称淮南市房产局)、原审第三人淮南骏顺商贸有限公司(以下简称骏顺公司)行政赔偿一案，不服淮南市田家庵区人民法院（2015）田行赔初字第00001号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年8月28日公开开庭审理了本案。上诉人薄承，被上诉人淮南市房产局的副局长程晋春及其委托代理人王冰、杨广保，原审第三人骏顺公司的法定代表人马骏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2013年3月11日，第三人骏顺公司为其自建的位于本市田家庵区泉山街道洞山西路南侧骏顺商业楼申请房屋初始登记，该楼房的建筑面积为8525.56平方米，共6层。其向淮南市房产局提交了建设工程规划许可证、施工许可证、土地证、竣工验收报告等资料。该局经审查后，于2013年3月18日为其颁发了编号为第13××24号的《房地产权证》。同年5月6日，薄承与骏顺公司签订了《房屋租赁合同》，承租该楼，用于经营“维多利”洗浴服务中心。承租期间，薄承对该楼进行了装修，并申请核准了“维多利”的企业名称，办理了供电供水、户外广告设置许可、建设工程消防设计审核等手续。2014年5月27日，淮南市房产局因发现涉案建筑系未经审批的违法建筑，向骏顺公司作出淮房地【2014】46号《关于撤销淮南骏顺商贸有限公司房屋登记的决定》，撤销该楼的第13××24号《房地产权证》。2014年6月22日，淮南市田家庵区城市管理行政执法局（以下简称田区城管局）向薄承发出“立即停止经营清理腾空房屋的通知”。同年9月15日，该房屋被拆除，薄承的损失实际发生，遂诉至一审法院，请求赔偿其因信赖淮南市房产局颁发的第13××24号《房地产权证》造成的装修装饰和经营损失共计1630万元。一审另查明:2014年5月29日，原淮南市房地产产权和市场管理处（以下简称市产权管理处）法规科副科长胡德智因涉嫌受贿罪、滥用职权罪，被凤台县人民检察院决定逮捕。2017年1月25日，凤台县人民法院对胡德智刑事案件作出（2016）皖0421刑初241号刑事判决，认定胡德智任市产权管理处法规科副科长期间，负责对申报房屋登记资料的审查、登薄工作。其在他人用虚假手续办理房屋产权登记的过程中，滥用职权，使骏顺公司商业楼等一些违建房屋取得合法的房产证。后所办理的房产证被淮南市房产局撤销并收回，其行为严重损害了国家机关的正常活动和声誉，造成了恶劣的社会影响，从而使国家机关的公信力下降，其行为已构成滥用职权罪，凤台县人民检察院指控的事实及罪名成立。该判决同时对公诉机关指控滥用职权给薄承造成16298502.33元的经济损失的事实，由于鉴定违反有关价格鉴定的程序规定，且该损失不是胡德智的行为直接造成的，不予支持，最终对胡德智滥用职权的行为判处有期徒刑一年六个月。该判决为生效判决。一审法院认为，《房屋登记办法》第三十条规定：因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：……（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明。涉案建筑骏顺商业楼建设工程规划许可证、土地使用证以及竣工验收报告均系伪造，该材料的违法性已由刑事案件认定，且庭审双方均无异议。被上诉人为第三人颁发第13××24号《房地产权证》时，申请人提交的材料不符合法律规定，被上诉人的颁证行为认定事实不清、证据不足，应予撤销。因该证已由被上诉人自行撤销，被诉行政行为不具有可撤销的内容。依法应确认被上诉人的该颁证行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，造成损害的，受害人有依法获得国家赔偿的权利。本案中，被上诉人的颁证行为被确定违法，薄承是否能得到国家赔偿取决于被上诉人的违法颁证行为是否造成其财产损害，即其财产损失与被上诉人的违法颁证行为之间是否具有直接的因果关系。淮南市房产局的工作人员在审查登簿过程中，未审查出涉案骏顺商业楼提交房产登记材料的真伪，给骏顺公司颁发了第13××24号《房地产权证》，薄承承租该房并办理手续投入装修后，该房被拆除。薄承的损失不是被上诉人的行为产生，系因租赁房屋灭失而实际产生，被上诉人的颁证行为并不必然造成薄承的损失，淮南市房产局的颁证行为与薄承的损失不存在直接因果关系。薄承称其系基于对淮南市房产局颁发房产证的信赖承租房屋，并花巨资装修，其损失系淮南市房产局的行为造成的直接损失，对此无事实与法律根据，不予采信。综上，经一审法院审判委员会研究决定，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回薄承的赔偿请求。薄承不服一审判决，上诉至本院称：一、一审判决认定的事实错误。其关于“薄承的损失不是淮南市房产局的行为产生，系因租赁房屋灭失而实际产生，被上诉人的颁证行为并不必然造成上诉人的损失，被上诉人的颁证行为与上诉人的损失不存在直接因果关系”的认定错误。1、该观点不能自圆其说。一审法院认可其损失是因为租赁房屋灭失造成，但显然涉诉房屋灭失的原因是因为其系违章建筑而被执法部门拆除。本案中，对于上诉人来说，如何区分非法建筑和合法建筑，还是要看被上诉人是否为涉案建筑颁发产权证。同时，《商品房屋租赁管理办法》第六条规定：有下列情形之一的房屋不得出租：……属于违法建筑……，其明确规定违法建筑是不能出租的，因此被上诉人的涉诉颁证行为足以让上诉人信赖其所承租的房屋是合法建筑，进而成为让上诉人对此进行大额资金投入的原因。2、被上诉人的颁证行为必然造成上诉人的经济损失。被上诉人给骏顺公司颁发房产证的行政行为一经作出，非有法定事由和程序，均不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确定力和公定力。上诉人作为与该行政行为有利害关系的第三人，出于对国家公权力的信任，对被上诉人的颁证行为产生信赖利益，并基于该信赖按法定程序对涉诉房屋投入巨额资金，这种信赖的表现是客观存在的。上诉人基于信赖应获得的利益，依法应予保护，应当认定被上诉人的颁证行为必然会造成上诉人的本案损失。3、被上诉人的违法行政行为与上诉人的经济损失之间存在直接、根本、唯一的因果关系。本案中，上诉人投入巨额资金，完全是对于被上诉人颁发的房产证的信任，因为被上诉人原工作人员的违法行为，造成该房产证被撤销，致上诉人投巨资装修经营的涉诉房产被认定为非法建筑后被强制拆除，从而造成上诉人财产损失。如不是因为被上诉人的错误颁证行为，其不会对一个违法建筑进行任何投资。故被上诉人的错误颁证行为与其财产损失之间存在法律上的利害关系和因果关系。关于涉诉房屋被强制拆除的原因，是因为其系非法建筑，而其被认定为非法建筑，根本原因还是被上诉人的颁证行为违法且被撤销造成的。一审判决中查明部分引用凤台县人民法院（2016）皖0421刑初241号刑事判决书中“指控滥用职权给薄承造成16298502.33元的经济损失的事实，由于鉴定违反有关价格鉴定的程序规定，且该损失不是胡德智的行为直接造成的，不予支持”的表述，试图说明被上诉人的行为与上诉人的损失没有直接因果关系，其观点不能成立。因为刑事判决书中只是对于滥用职权罪名如何认定进行阐述，与本案行政行为与损害结果之间是否有因果关系，审查方向是不一致的。刑事审判中认定构成滥用职权必须是直接的一因一果的因果关系才能定罪，行政赔偿中则可能涉及一因一果或者多因一果。二、其经济损失客观存在，依法主张权利于法有据。1、上诉人的损害事实已经发生且确实存在。本案中，上诉人基于对于国家权力机关的信任，对该房产证公信力的认可，在其获悉投资租赁的房产是合法物权的情况下，对租赁房屋进行土建、装修、装饰、消防、水电等投入人民币16298502.23元，均系实际投入，同时，该数额依据经凤台县人民检察院依法委托的具有鉴定资质的鉴定机构评估，损失客观存在，系其实际受到的损失，应作为认定本案行政赔偿数额的根据。2、其在一审期间提供了租赁该房屋后依法办理的相关经营手续，也客观反映出其实际投入的存在。淮南市房产局辩称鉴定报告不能作为认定案件事实根据的观点不成立。首先，该鉴定报告的委托人为国家机关，其次，鉴定报告的评估机构具有法定的评估资质条件。最后，上诉人在法定期限内也已委托人民法院对其损失进行评估，其为评估支付了相应费用。综上，为减少损失扩大，在被上诉人未提供相反的证据予以反驳的情况下，该评估报告可作为本案认定其损失的根据。三、被上诉人作为房地产登记部门应承担行政赔偿责任。据现行的国家赔偿法规定，国家赔偿责任的构成，须具备三个要件：一是公民、法人和其他组织合法权益遭到损害的客观事实存在；二是国家机关和国家机关工作人员存在违法行使职权的行为；三是违法行为同损害结果之间存在因果关系，三要件缺一不可，本案情况满足以上三个要件，其损失客观存在，现被上诉人行政行为的违法性已经确认，且同上诉人的损失存在因果关系。根据现行国家赔偿法第二条第一款规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利，行政机关及其工作人员违法行使职权行为，行政机关应承担相应的赔偿责任。根据我国物权法第二十一条规定：当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任；因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向登记错误的人追偿。综上，被上诉人应依法承担行政赔偿责任，一审法院认定事实错误，上诉人主张被上诉人行政赔偿事实清楚，证据确凿，于法有据，请求：一、撤销（2015）田行赔初字第00001号行政赔偿判决；二、改判支持上诉人的诉讼请求；三、本案诉讼费用由被上诉人承担。淮南市房产局辩称，一、其颁发涉诉房产证的行为与上诉人的装修没有行政许可关系，其所称的信赖利益关系不存在。我国现行的法律规定对政府行为的信赖利益保护，只有《行政许可法》第八条，它特指相对人依法取得的行政机关的行政许可或得到行政机关的承诺或与行政机关合作后，因行政机关擅自改变已作出的生效的行政许可，行政承诺或者不再合作，致行政相对人利益受损，基于对行政机关的利益信赖，可以要求行政机关给予保护或对损失利益予以补偿。本案中，淮南市房产局与上诉人之间既无行政许可关系，也无合作和承诺关系，上诉人与被上诉人在该起案件中根本不存在信赖利益关系。二、上诉人装修房屋被拆除的直接原因是该涉诉房屋是违法建设。1、骏顺公司明知是违法建筑，依然进行建设。其明知所建的骏顺商业楼未交纳过土地出让金，即没有土地使用证、没有规划许可证、没有施工许可证，依然进行违法建设。早在施工过程中，淮南市城市管理行政执法局（以下简称淮南市城管局）就于2012年10月10日向徐甍下达拆除违法建设通知书，其于当月12日亲自签收，但违法建设没有拆除，行政执法局又于次月12日下达责令整改通知书，要求其限期拆除，否则进行强制拆除，又是徐甍签收，但依然未拆除该违法建筑。2、骏顺公司伪造材料，系非法取得房产证。经凤台县人民法院（2016）皖0421刑初241号刑事判决认定，该违法建设不仅没有拆除，反而以骏顺公司名义，并通过花钱找人伪造证件，在一审庭审时第三人陈述，这件事都是他表哥徐甍办的，花了128万元找社会闲散人员办证，公司还亲自伪造了竣工验收报告。并出具证明让社会闲散人员冒充骏顺公司人员，进行房产证的申报，最终通过非法方法取得了房产证。通过非法方法获颁违法房产证，导致别人损失，根据我国《物权法》第二十一条第一款规定：当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。且根据《房屋登记办法》（建设部第168号令）第十一条规定：申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记；第九十二条规定：申请人提交错误、虚假的材料申请房屋登记，给他人造成损害的，应当承担相应的法律责任。3、出租人明知是违法建筑，仍与上诉人签订房屋租赁合同，后因违法建设被拆除，给其造成的损失应由出租人承担赔偿责任。骏顺商业楼建设者是徐甍，限期拆除违法建设整改通知书的签收人是徐甍，花钱办假证的也是徐甍，在房屋租赁合同上签字后又同意承租人进行大肆装修的人也是徐甍，现因出租房屋系违法建设被拆除，给承租人造成损失，依法应由出租人承担。4、有无房产证不是房屋能否出租的必备条件，更不是能否装修的必备条件。法律明确规定没有房产证的房屋不得买卖，但没有强制规定没有房产证的房屋不得出租，有无房产证不是房屋能否出租以及租赁房屋能否装修的必备条件，其声称是看到了被上诉人颁发的房产证才租赁该房屋，对此既无证据证明，也不是利益信赖，特别是骏顺商业楼的房产证是通过欺骗方式取得，该租赁合同本身是无效的。综上，本案发生的根本原因是违法建设被强制拆除，导致装修损失，上诉人的损失与被上诉人的颁证行为无任何因果关系。三、被上诉人在对骏顺公司房屋登记过程中合理审慎，履行了法定职责。《房屋登记办法》第十七条规定：申请人提交的申请登记材料齐全且符合法定形式的，应当予以受理，并出具书面凭证。按该条要求，房屋产权登记部门对申请人申请房屋登记审查时，只要是“材料齐全”、“符合法定形式”，登记部门就应当受理并出具书面凭证。这是登记部门工作人员的法定职责，也限制了登记部门法外用权。本案中，骏顺公司申请房屋登记时，提供的材料齐全、符合法定形式，房屋登记部门就应当受理并出具书面凭证。法律没有规定登记工作人员还要审查土地使用证、规划许可证、施工许可证、竣工验收报告的真假，如果真去审查上述证件的真假，恰恰是法外用权，滥用职权。凤台县人民法院（2016）皖0421刑初241号刑事判决尽管认定胡德智犯滥用职权罪，但其并不是因为这件事被认定滥用职权的，而是一系列案件所致，相反，该刑事判决书认定，办理骏顺商业楼房产证时，其无受贿和吃请行为，第三人取得房产证最根本原因是申请人的欺骗行为，这和一般工作失职行为的性质完全不同。四、淮南市房产局既不是原审的适格被告，也不是二审的适格被上诉人。1、淮南市房产局与上诉人之间没有行政许可关系，上诉人租谁房子，如何装修不需要房产局许可；2、淮南市房产局与上诉人无合作关系，相互之间也无任何承诺；3、其声称的所谓信赖的房产证是骗取的，骗取房产证给他人造成损失的，由谁承担责任，法律法规规定的非常明确；4、涉诉的房屋不是因获颁的房产证被撤销而被强拆，而是因为其是违法建筑被强拆；5、淮南市房产局不是强拆主体，也未参与强拆，如上诉人认为被强拆可以得到补偿，为什么不去找。多年来的拆迁补偿，没有人到颁发房产证的机关要求补偿的；6、涉诉的刑事判决书已作出明确认定“该损失不是胡德智的行为直接造成的”。淮南市房产局与上诉人之间没有任何关系，不是适格的原审被告，也不是适格的二审被上诉人。五、上诉人与骏顺公司签订租赁合同的签字人是徐甍，两者之间存在着身份信赖。一审庭审中，马骏陈述的很清楚，合同是他表哥徐甍与薄承签订的。而骏顺商业楼的产权人是骏顺公司，其法定代表人是马骏，上诉人为什么要与徐甍在租赁合同上签字。这充分说明，其真正信赖的不是房产证，而是信赖徐甍个人。是其对该签字人的身份信赖，才签订了该房屋租赁合同，根本不是看到房产证才签下的租赁合同。而徐甍是违法建筑的出资人，是责令拆除违法建设通知书的签收人，是花巨资为该违法建筑办假证的人，也是将该违法建筑出租给上诉人在租赁合同上的签字人。六、上诉人要求被上诉人赔偿其损失16298502.23元，没有任何依据。其依据的所谓鉴定报告，已经被凤台县人民法院（2016）皖0421刑初241号刑事判决书否定，该判决明确“指控给薄承造成16298502.23元的经济损失，由于该鉴定违反有关价格鉴定的程序规定，且该损失不是胡德智的行为直接造成的，故本院不予支持”，因此，上诉人提出的赔偿数额没有依据。综上，上诉人对租赁房屋的装修行为与淮南市房产局之间没有行政许可关系，不存在利益信赖；有无房产证不是签订房屋租赁合同与作出装修行为的必备要件；骏顺公司是用欺骗手段取得房产证；涉诉的房屋租赁合同是出租方对承租方以欺诈方式签订的；该租赁房屋被拆除的直接原因是骏顺公司违法建设所致，淮南市房产局的颁证行为与上诉人装修损失之间无事实和法律上的因果关系，且其提出的赔偿数额没有依据。请求驳回上诉，维持原判。
本院认为，上诉人薄承因其租赁第三人骏顺公司的房屋被拆除，而对为该幢房屋颁发房产证的被上诉人淮南市房产局提起诉讼，要求被上诉人淮南市房产局赔偿因违法颁发房产证给其造成的损失。现被上诉人淮南市房产局的房屋登记行为已被确认违法，但该登记行为并未直接造成上诉人薄承的财产损失，上诉人薄承的财产损失与该行政登记行为没有直接的因果关系。国家赔偿是一项最终救济制度，即使行政机关的行政行为对他人损失起到一定作用，也只有在穷尽其他救助途径仍不能使被侵害权益得到赔偿时，受害人才能以国家赔偿的方式作为救济。现上诉人薄承起诉被上诉人行政赔偿，无法律依据，本院不予支持。综上，一审判决正确，依法应予维持。薄承的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。
审判长：杜本硕审判员：张德玉审判员：李平法官助理：刘富丰
书记员：汪絮梅
引用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款