李俊刚与高密市规划局行政许可二审判决书

上诉人（原审第三人）潍坊天润房地产开发有限公司。法定代表人王玲玲，董事长。委托代理人曾庆春，律师。委托代理人孟令华，律师。被上诉人（原审原告）李俊刚。委托代理人杨大刚，律师。委托代理人王小艳，律师。原审被告高密市规划局。法定代表人高玉山，局长。委托代理人郭振邦，律师。

山东省高密市人民法院就李俊刚诉高密市规划局（下称规划局）、潍坊天润房地产开发有限公司（下称天润房地产公司）城建规划行政许可一案，作出（2013）高行初字第23号行政判决，天润房地产公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年1月14日公开开庭审理了本案。上诉人天润房地产公司的委托代理人曾庆春、孟令华，被上诉人李俊刚的委托代理人杨大刚、王小艳，原审被告规划局的委托代理人郭振邦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。案经一审法院审理查明以下案件事实：高密市发展和改革局于2006年6月10日作出高发改字（2006）第85号文件，批复同意天润房地产公司开发建设天润宝翠园小区。2006年9月，天润房地产公司取得了建设地块的国有土地使用证。2007年10月26日，天润房地产公司向规划局提交了建设工程申请单，建设项目包括涉诉的14、15号商住楼等，其中14号商住楼的建设规模为9357平方米，楼层为11层，高度为34.65米。2007年10月，规划局根据规划作出《方案审定通知书》、《建设工程规划要求书》。2007年10月30日，规划局针对14、15号商住楼工程项目向天润房地产公司核发了2007鲁06-10-206号、2007鲁06-10-207号《建设工程规划许可证》。14、15号商住楼至李俊刚起诉时已建造完毕。李俊刚居住的桂苑小区1号楼于2005年建成，位于高密市孚日街北、曙光路西，共6层。天润房地产公司开发建设的天润宝翠园14号商住楼位于高密市孚日街南、曙光路西，14号商住楼与桂苑小区1号楼相隔孚日街，两栋楼均为南北朝向，东西间距16.4米、南北间距约37.7米，桂苑小区1号楼处于14号商住楼扇形日照阴影范围内。李俊刚购买桂苑小区1号楼×单元×××室的日期为2004年9月。另查明，李俊刚于2011年3月28日以14、15号商住楼影响其采光为由向高密市人民法院提起行政诉讼，请求依法确认规划局核发的2007鲁06-10-206号、2007鲁06-10-207号《建设工程规划许可证》违法并撤销。诉讼中法院针对李俊刚的诉讼请求进行了指导，李俊刚表示先对15号商住楼的规划许可行为即2007鲁06-10-207号《建设工程规划许可证》予以审查。一审法院审理认为：一、关于李俊刚是否具有行政诉讼原告主体资格问题。《最高人民法院关于﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（下称《解释》）第十三条规定：“有下列情形的，公民、法人或者其它组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或公平竞争权的；……。”本案原告李俊刚购买的楼房与被告规划许可的楼房虽非南北相邻，也系西南东北相邻，且距离在其高度1.5倍之内和扇形日照阴影范围之内，原告购房时间早于被诉行政行为作出时，原告认为被告作出的规划许可行为侵犯了其采光权，该权利属于相邻权的范畴，李俊刚虽然不是行政行为的相对人，但被诉行政行为与其有法律上的利害关系，其依法具有行政诉讼原告主体资格，被告关于李俊刚不具备原告主体资格的理由不成立。二、关于李俊刚的起诉是否超过了法定起诉期限问题。《解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”、第四十二条第一款规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉的期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其它具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”现被告作出规划许可未告知原告规划许可的具体内容，被告也无证据证实原告早已知道规划许可证的具体内容，原告的起诉不超过法定起诉期限，被告的辩称理由及第三人的述称理由均不成立。三、关于被告作出的建设规划许可行为事实证据是否确实充分的问题。1、《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其它工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位和个人在取得建设工程规划许可证件和其它有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”《山东省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》第三十七条规定“在城市规划区内新建、改建和扩建建筑物、构筑物、道路、管线和其它工程设施，必须按照下列程序办理建设工程规划许可证：（一）建设单位或个人持建设项目批准文件和建设用地证件等有关文件向城市规划行政主管部门提出建设申请；（二）城市建设规划行政主管部门根据城市规划，提出建设工程规划建设要求，作为工程设计的依据；（三）城市建设行政主管部门审查建设项目设计方案；（四）城市规划行政主管部门确认建设工程施工图符合城市规划要求后，核发建设工程规划许可证。……。”建设部《城市居住区规划设计规范》5.0.2规定“住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防震、管线埋设、视觉卫生等要求确定”，且该条文为强制性规定，必须严格执行。潍坊市规划局2007年6月下发的《潍坊市日照分析技术管理规定》第三条规定“凡在本市城市规划区内申办规划和建设工程项目，可能对有日照要求的建筑产生日照遮挡影响的，建设申请人在向城市规划行政主管部门申请批准修建性详细规划设计方案，建设工程设计方案和施工图时，必须提交日照分析报告。”第七条规定“日照分析客体建筑、主体建筑范围的确立。日照分析客体建筑指在拟建建筑遮挡范围内被遮挡需进行日照分析的居住等有日照要求的建筑。日照分析主体建筑指对客体建筑产生日照遮挡的建筑。（一）在主体建筑高度1.5倍（最大不超150米）扇形日照阴影范围内的客体建筑进行日照分析和控制，范围以外的不进行日照分析。……。”第九条“日照分析次序、方法……（三）主体建筑范围内有多幢高层建筑时，其对客体建筑范围产生的日照影响应综合叠加后计算结果，……。”根据上述规定，被告规划局在收到天润房地产公司的规划申请后，应向天润房地产公司提出相关要求，对符合要求的方可颁发规划许可证，现被告未对天润房地产公司提出日照分析设计要求，天润房地产公司在申请时亦未主动向规划局提交日照分析报告。规划局在缺少主要证据--日照阴影分析报告的情况下，为天润房地产公司颁发了建设工程规划许可证，系事实证据不足。被告提交的日照分析图，由于系规划许可后所作，违反了“先取证，后裁决”的行政法基本原则，不能作为被诉行政行为合法性的证据使用。被告及第三人关于非南北向相邻关系，不存在遮光，不需要日照分析报告的辩称理由不成立。综上，被告规划局为第三人天润房地产公司核发2007鲁06-10-206号《建设工程规划许可证》的具体行政行为主要事实依据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，应依法予以撤销。但是由于被告的规划许可行为符合城市发展的要求，有利于改善城市居民居住条件和城市总体面貌，带有一定的公益性，且14号楼已经建造完毕并陆续出售，若判决撤销该规划许可行为，将对社会公共利益带来不利影响，同时会造成社会财产的极大浪费。根据《解释》第五十八条之规定，判决：被告规划局为第三人天润房地产公司核发2007鲁06-10-206号《建设工程规划许可证》的行政行为违法。案件受理费50元由被告承担。

一审法院对证据作如下认定：规划局提交的1号证据系被诉具体行政行为，不作证据审查；2-7号、10号证据，真实合法，与本案有关联，确认为有效证据；8号证据的作出时间在被诉规划许可行为之后，不予认定；9号证据不符合法律规定的形式要求且无作出时间，不予认定；12-13号、16号证据，系规划局颁发规划许可证的法律依据和国家强制性规范；14号证据是潍坊市规划局制定的规范性文件，对其与上位法不相抵触的部分予以确认；15号证据是高密市规划局制定的规范性文件，对其与上位法、上级有效文件不相抵触的部分予以确认；11号证据系规划局出具的证明，无其它文件印证，不予认定。李俊刚提交的1-2号证据，客观真实，来源合法。天润房地产公司提交的1号证据，不能证实天润宝翠园小区系旧城改造，与本案争议事实亦无关联性；2号证据对重复起诉的问题不具有证明力。当事人在一审中提交的证据均随案卷移送本院。

上诉人天润房地产公司上诉称：一、2011年3月28日被上诉人以影响其采光为由对14、15号商住楼的规划行政许可行为提起诉讼，在诉讼过程中，针对原审法院的一案不可对两个不同的具体行政行为提起行政诉讼的释明，被上诉人当庭对14号商住楼的诉求予以撤诉，明确表示只对15号商住楼的规划许可行为提起诉讼，根据行政诉讼法及相关司法解释的规定，已经撤诉的行政案件不能再次起诉，已经受理的应当依法驳回起诉。二、被上诉人的诉讼主体不适格。被上诉人所在的建筑物与14号商住楼之间隔有属于城市公共规划用地的绿化带、孚日街道路等，并非不动产直接相邻，不属于法律规定的相邻关系，对被上诉人的起诉应驳回。三、规划局依照法律规定对上诉人的建设工程规划申请依法进行了审批，事实证据充分，程序合法。上诉人依据城市规划法的规定，向规划局提交了相应的文件资料后，规划局依法审核核发了《建设工程规划许可证》，该规划许可是严格按照法定程序审批的，是合法有效的。四、规划局为上诉人核发2007鲁06-10-206号《建设工程规划许可证》的时间是2007年10月30日，而被上诉人提起行政诉讼的时间是2013年3月，其起诉超过了法律规定的起诉期限，应依法驳回其起诉。五、上诉人与被上诉人之间的纠纷属于民事纠纷，应通过民事诉讼途径解决，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，一审判决错误，请求二审法院依法改判。

被上诉人李俊刚未提交书面答辩材料，庭审中口头辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。一、被上诉人的楼房与天润宝翠园的14、15号楼的北面相邻，规划局的建设工程规划许可行为侵犯了被上诉人的采光权，根据法律规定，被上诉人有权提起行政诉讼。二、规划局作出被诉具体行政行为时未告知被上诉人，被上诉人的起诉未超过法定起诉期限。三、规划局应当举证证明其规划许可行为符合国家规定的日照标准要求，本案规划局提供的证据均不能证明14号商住楼与被上诉人居住的楼房距离符合国家规定的日照和采光要求。综上，一审判决正确，请求依法维持。原审被告规划局未提交书面答辩材料，庭审中口头辩称：与上诉人的上诉意见一致。规划局向一审法院提交的证据和依据有：1、2007鲁06-10-206号《建设工程规划许可证》；2、2007年10月26日天润房地产公司的《建设工程申请单》；3、高发改字（2006）第85号批复文件；4、《国有土地使用证》；5、2007年10月30日的《建设工程规划要求书》；6、2007年10月24日的《方案审定通知书》；7、山东省城镇规划建筑设计院的天润宝翠园规划设计图纸；8、山东省城镇规划建筑设计院以2010年1月20日为基准日就天润宝翠园14号、15号商住楼对桂苑小区沿街楼日照影响作出的《日照分析报告》；9、高密市方园勘察测绘技术服务中心就14号、15号商住楼与桂苑小区的方位间距作出的测绘图；10、《建设工程定位放线验审书》；11、2013年3月20日规划局出具的证明；12、《中华人民共和国城市规划法》；13、《山东省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》；14、《潍坊市日照阴影分析管理技术暂行规定》；15、《高密市城市规划管理技术规定》；16、建设部的《城市居住区规划设计规范》。以上1-10号证据拟证明作出规划许可的要件齐全，证据充分，符合法定的步骤和程序要求；11号证据拟证明天润宝翠园属旧城改造范围；12-13号、15-16号证据拟证明作出规划许可行为适用法律、法规、规章准确；14号证据拟证明《潍坊市日照阴影分析管理技术暂行规定》并非法律、法规和规章，不应适用。李俊刚向一审法院提交的证据有：1、（2011）高行初字第62号行政判决书；2、（2012）潍行终字第42号行政判决书。以上证据拟证明：其具备行政诉讼原告主体资格，具有合法的诉权。天润房地产公司向一审法院提交的证据有：1、2005年10月12日的《国有土地使用权出让合同》；2、《解释》第四十四条。以上证据和依据拟证明：天润宝翠园小区系旧城改造建设项目；李俊刚系重复起诉，应驳回其起诉。

根据一、二审庭审举证、质证及辩论情况，本院认为一审法院对证据的认定意见正确，予以确认。根据以上有效证据及当事人无争议的当庭陈述，本院对于案件事实的认定除与一审法院一致外，还查明：2007年10月，规划局作出的《建设工程规划要求书》包含了平面布局、空间布局、工程标准、室外设施等内容，但对日照分析设计要求内容未涉及。2011年12月27日，高密市人民法院作出（2011）高行初字第62号行政判决书，判决确认2007鲁06-10-207号《建设工程规划许可证》违法。规划局、天润房地产公司不服，向本院提起上诉。2012年10月11日，本院作出（2012）潍行终字第42号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。

本院认为：本案争议的焦点问题是：1、被上诉人李俊刚是否具有行政诉讼原告主体资格；2、被上诉人李俊刚的起诉是否是重复起诉；3、被上诉人李俊刚的起诉是否超过了法定起诉期限；4、规划局作出的建设规划许可行为事实证据是否确实充分。关于焦点问题一：《解释》第十三条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或公平竞争权的；……。”本案被上诉人李俊刚居住的桂苑小区1号楼与规划局规划许可建设的14号商住楼均为南北朝向，两楼隔街相望，桂苑小区1号楼处于14号商住楼扇形日照阴影范围内，且李俊刚购买房屋的时间先于被诉行政行为作出时，李俊刚认为规划局的规划许可行为侵犯了其采光权，该权利属于相邻权的范畴。涉及相邻权的具体行政行为依法属于人民法院行政诉讼的受案范围，李俊刚与被诉的具体行政行为有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告主体资格。上诉人天润房地产公司关于本案不属于行政诉讼受案范围及被上诉人不具有行政诉讼原告主体资格的上诉理由不成立，本院依法不予支持。关于焦点问题二：《解释》第三十六条第一款规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。”2011年3月，原审法院受理了李俊刚针对涉案14、15号商住楼的规划许可行为一并提起的行政诉讼，在原审法院对其诉讼请求存在的问题进行指导后，李俊刚对14号商住楼的规划许可行为并未作撤诉表示，原审法院亦未作出准许撤诉的法律文书，故本案不符合法律规定的重复起诉情形，对上诉人关于本案系重复起诉的上诉理由，依法不予支持。关于焦点问题三：规划局、天润房地产公司均认为李俊刚的起诉已超过法定期限，依据法律规定其对该主张应负举证责任，但两当事人均未能举证，应承担举证不能的法律后果。综合各方当事人的庭审陈述及本院查明的案件事实分析，李俊刚的起诉未超过法定期限。对上诉人天润房地产公司关于被上诉人的起诉超过法定期限的上诉理由，本院依法不予支持。关于焦点问题四：根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其它工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。……。”以及《山东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十七条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须按照下列程序办理建设工程规划许可证：（一）建设单位或个人持建设项目批准文件和建设用地证件等有关文件向城市规划行政主管部门提出建设申请；（二）城市规划行政主管部门根据城市规划，提出建设工程规划设计要求，作为工程设计的依据；（三）城市规划行政主管部门审查建设项目设计方案；（四）城市规划行政主管部门确认建设工程施工图符合城市规划要求后，核发建设工程规划许可证。建设单位或个人在取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续；经城市规划行政主管部门现场验线后，方可以施工。”之规定，规划局在收到天润房地产公司的建设工程规划申请后，应根据城市规划，向天润房地产公司提出具体的建设工程规划设计要求，作为其工程设计的依据，对符合城市规划要求的方可颁发建设工程规划许可证。规划局在对14号商住楼进行规划许可之前，被上诉人居住的楼房已经建成，两栋楼房系相邻关系，依据建设部《城市居住区规划设计规范》5.0.2规定“住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防震、管线埋设、视觉卫生等要求确定。”之规定，规划局应当考虑到被上诉人的冬季采光问题，在此基础上，合理确定两楼之间的楼间距。潍坊市规划局于2007年6月下发的《潍坊市日照分析技术管理规定》第三条规定“凡在本市城市规划区范围内申办规划和建设工程项目，可能对有日照要求的建筑产生日照遮挡影响的，建设申请人在向城市规划行政主管部门申请批准修建性详细规划设计方案、建设工程设计方案和施工图时，必须提交日照分析报告。”据此，天润房地产公司应当向规划局提交日照分析报告，规划局也应依法予以审查，对达到国家规定的日照条件的，方可颁发建设工程规划许可证。从规划局发给天润房地产公司的《建设工程规划要求书》来看，在办理被诉建设工程规划许可证时，规划局未对天润房地产公司提出日照分析设计要求，天润房地产公司亦未主动向规划局提交日照分析报告，故规划局是在缺少主要事实证据之一--日照分析报告的情况下，为天润房地产公司颁发了建设工程规划许可证，其规划许可行为事实证据不足。规划局在诉讼中提交的日照分析图报告系在被诉具体行政行为作出后收集的证据，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；……。”的规定，该证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据，一审法院对其不予认定并无不当。综上，被上诉人李俊刚的主体资格适格，其起诉并非重复起诉且未超过起诉期限；被诉2007鲁06-10-206号《建设工程规划许可证》的主要事实证据不足，适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定，应依法予以撤销。一审法院基于撤销被诉具体行政行为将会给公共利益造成损失的考量，依据《解释》第五十八条“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”之规定，作出确认被诉具体行政行为违法的判决，认定事实基本清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由缺少事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潍坊天润房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。

审判长：孟强代理审判员：孙小玮代理审判员：林少华

书记员：赵倩