原告某某装饰设计工程有限公司与被告某某城市管理综合行政执法局城建行政强制一审行政判决书

原告某某装饰设计工程有限公司。被告某某城市管理综合行政执法局。第三人某某公路管理局。

原告某某装饰设计工程有限公司不服被告某某城市管理综合行政执法局城建行政强制一案，于2013年4月8日向本院提起行政诉讼。本院于同月11日受理后，于2013年4月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并依法追加某某公路管理局为第三人参加本案诉讼，于2013年4月26日、9月9日先后两次公开开庭审理了本案。原告某某装饰设计工程有限公司法定代表人叶某某的委托代理人张某甲，被告某某城市管理综合行政执法局法定代表人王某某的委托代理人薛某某，第三人某某公路管理局法定代表人李某某的委托代理人武某某、张某乙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告某某城市管理综合行政执法局以原告在210国道过境线刘家洼段设立的两块大型户外广告牌未经市容环境卫生行政主管部门审批为由，于2013年1月17日向原告送达了限期拆除通知书，限原告在收到本通知书之日起3日内自行拆除，逾期不拆除将依法拆除或申请人民法院强制拆除。原告在收到该限期拆除通知书后，未自行拆除。被告于2013年1月至2月期间，先后两次将原告所设立在210国道过境线刘家洼段的两块广告牌强制拆除。被告某某城市管理综合行政执法局在法定举证期限内向本院提供了其作出被诉具体行政行为的证据有：第一组：1、榆林中心城区范围界定图复印件一份；2、榆林市机构编制委员会2012年5月15日榆编发（2012）83号关于调整中心城区有关城市管理职责的通知复印件一份；第一组证据用于证明本案原告所设立的两块广告牌在被告职权范围内，被告具有城区户外广告、门头牌匾的审批和管理职权。第二组：调查询问笔录复印件一份，用于证明原告设置两块户外广告牌均未经过合法审批，行为违法。第三组：1、现场勘验笔录复印件一份；2、现场勘测图示复印件一份；3、原告违法搭建广告牌现场照片复印件两张。第三组证据用于证明原告设置大型户外广告牌的具体地点和详细情况，违法设置的客观事实存在，同时所设置广告牌的面积均不符合规定的标准，影响市容。第四组：榆林市住房和城市建设局便函复印件一份，用于证明原告两块户外广告牌属擅自设置，行为违法。第五组：关于某某广告装饰设计工程有限公司未经审批设置大型户外广告牌一案的调查终结报告复印件一份，用于证明原告设置大型户外广告牌违法事实清楚。第六组：1、立案及处理审批表复印件各一份；2、限期拆除通知书及送达回证复印件各一份。第六组证据用于证明执法局具体行政行为程序具有合法性。第七组：1、关于210国道两侧飞勇广告公司违法搭建大型户外广告和吴文华占用违建石棉瓦房的拆除方案复印件一份；2、强制执行笔录复印件一份；3、光盘一张。第七组证据用于证明执法局实施强制拆除时间、经过，以及该具体行政行为的合法性。

原告诉称：2012年8月2日，原告向榆林公路管理局提出路政管理行政许可申请，申请设立2块非公路标志牌，申请地点在210国道K308＋350处公路上行侧和下行侧各设置单立柱双画面广告牌1副，所设广告牌立柱距公路外缘40米，牌面滴水距公路外缘31米，立柱高为18米，牌面边长18米，高6米。原告的该申请经榆林公路管理局审批通过，同意设置。原告的法定代表人叶某某和刘家洼村民四组签署了《土地租赁协议书》，租赁了刘家洼村民四组在榆阳区青云乡刘家洼村四组大杨洼现有国道两边的土地，租赁面积为32平方米。租赁期限为10年，租赁费为20000元，叶某某一次性向刘家洼村民四组予以缴纳。2012年8月10日，原告与永昌传媒有限公司签署了《广告牌制作安装协议》，由永昌传媒有限公司包工包料为原告制作该两块标志牌，制作安装费用共计人民币398600元。该两块标志牌于2012年9月竣工后，一块使用，一块未使用。2013年2月6日与3月8日，被告在不做全面、客观、公正地调查，收集有关证据，不查明事实，亦未履行任何行政强制的法律程序，未向原告下达任何的强制拆除行政强制决定书的情况下，强行拆除了该两块标志牌。被告在强行拆除的过程中，剥夺了原告陈述、申辩的权利，剥夺了原告在接到行政强制决定书可以提出复议或行政诉讼的权利，被告的强行拆除行为属于程序严重违法，强制拆除行为没有任何事实依据和证据，应当予以撤销。原告设置的两块标志牌是经榆林公路管理局的合法行政许可审批通过，原告的设置标志牌手续齐全，合法有效。被告违法拆除行为给原告造成巨大的经济损失，应当将原告的标志牌恢复原状。综上所述，原告认为被告强行拆除原告位于210国道K308＋350处公路上、下行侧2块公路标志牌的具体行政行为法定程序严重违法，事实认定错误，证据严重不足，故诉至贵院，请求：1、依法判令确认被告强行拆除原告位于210国道K308＋350处公路上、下行侧2块非公路标志牌的具体行政行为违法，予以撤销，并恢复原告该2块非公路标志牌原状；2、判令被告承担本案诉讼费用。原告为支持其诉讼请求，向本院提供了以下证据材料：第一组：1、路政管理许可申请表复印件一份；2、陕西省公路路政许可勘验笔录复印件一份；3、设立广告牌申请书复印件一份。第一组证据用于证明原告设置广告牌经榆林公路管理局合法审批，审批手续齐全，符合法律规定，被告无权拆除。第二组：1、广告牌制作安装协议书复印件一份；2、土地租赁协议书复印件一份；3、某传媒有限公司广告费收款收据（复印件）两支。第二组证据用于证明原告设置广告牌出资巨大，被告违法拆除，给原告造成巨大经济损失共计439060元，应当恢复原状。第三组：某市人民政府某政发（2012）15号关于加强210国道榆林城区过境公路路政管理的通告复印件一份，用于证明原告设置广告牌申请审批机关和审批手续合法；被告拆除原告的广告牌属于超越职权的范围，显属违法。第四组：现场照片14张，用于证明被告强行拆除广告牌程序不合法；原告对广告牌的使用是合法的。被告应当给予原告恢复原状。

被告辩称：一、经调查核实，原告于2012年9月在210国道过境线刘家洼段设置两块大型户外广告牌没有依法向城市人民政府市容环境卫生行政主管部门进行过审批，属违法设置事实清楚，证据充分。二、被告的榆综拆字榆阳-2（2013）第2466号限期拆除通知，不仅有充分的事实依据，而且有明确的法律依据。三、被告的拆除行为是被告行政执法过程中所实施的行政强制措施，而非强制执行。四、原告提出确认被告强行拆除行为违法，并恢复其广告牌原状请求没有合法依据，应当驳回其诉讼请求。综上所述，被告对城区户外广告的审批职责是清楚的，原告未向被告申请设立事实也是清楚的，被告履行职责依法实施强拆措施符合法律具体规定，因此，被告的具体行政行为合法有效，请求法院予以维持。

经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供八组证据，原告对第一组第一份证据，不予认可，认为不足以证明原告所设立的广告牌在榆林中心城区范围内，即使在榆林中心城区范围内，也不能说明被告就具有管辖权，因原告所设立广告牌属公路两边的广告牌，依据法律规定第三人也具有管辖权。对第一组第二份证据，真实性无异议，证明目的有异议，认为从文件中可以看出被告职责为城区市容管理，但原告设置广告牌在刘家洼村，且是在行政许可管理范围内进行合法审批。对第二组证据，不予认可，认为没有当事人签字，且见证人是否具有资格也无法查实，原告设置广告牌是经过合法审批的。对第三组证据，照片真实性予以认可，现场勘验笔录和现场勘测图示真实性及证明目的均有异议，认为不能证明被告所要证明的目的，且没有原告方法人签字，不予认可。对第四组证据，真实性无异议，证明目的有异议，认为原告在向公路局审批后，向被告单位进行过申请，但被告单位不进行立案审批。对第五组证据，真实性及证明目的均有异议，认为该材料属被告单位内部行为。对第六组证据，真实性无异议，证明目的有异议，认为被告立案和案件处理审批，但没有告知原告享有的权利，不予认可。限期拆除通知，不符合行政强制决定的规定，只是一份催告函，且载明内容违法，不予认可。对送达回证的真实性需要核实。对第七组证据，认为拆除方案内容违法，不予认可。对强制执行笔录认为没有叶某某的签字不予认可。对光盘中被告实行强制拆除时间、经过予以认可，对合法性不予认可。第三人对被告提供第一组第二份、第二、三、四、五、六、七组证据，真实性均无异议，证明目的有异议，认为第三人依据上位法，具有合法的城区户外广告、门头牌匾的审批和管理职权，被告是否具有城区户外广告、门头牌匾的审批和管理职权由法庭审查。对第一组第一份证据，不予认可，认为第三人与被告哪方具有合法管辖权，不属于本案审查范围。经合议庭评议认为，被告提供第一组证据，所要证明事实不属本案审查范围，依法不予作为本案定案证据确认。被告提供第二、三、四、五、六组证据，不能证明其所要证明的事实，依法不予作为其所要证明事实的证据确认。被告提供第七组证据，可以证明被告实施强制拆除行为的时间、地点、经过，故依法应作为认定该事实的证据予以采信。原告提供四组证据，第三人均表示无异议。被告对原告提供四组证据，对第一组证据，真实性无异议，证明目的有异议，认为公路局无审批权利，审批是无效的；原告向公路局申请审批与现场勘验实际面积不符。对第二组证据，真实性不作认证，认为与本案无关联性。对第三组证据，真实性无异议，证明目的有异议，认为该文件第四条第八项规定无法律依据；原告设置广告牌范围在城区范围内，根据公路法规定，公路局只有两种情形有审批权利，即第五十条和第二十七条规定情形。对第四组证据，真实性无异议，证明目的有异议，认为不能证明原告所要证明的目的。经合议庭评议认为，原告提供第一组证据，可以证明原告设置广告牌经某某公路管理局审批许可的事实，依法应作为认定该事实的证据予以采信。原告提供第二、三、四组证据，所要证明被告拆除行为给原告造成经济损失以及被告应当恢复原状之事实，其一，因原告在本案中未提出赔偿之请求；其二，因本案原告与第三人均陈述其对原告设置广告牌有审批职权，而对于双方的审批权限范围以及第三人给原告审批设立广告牌是否符合法律、法规之规定，不属本案审查范围，故依法不予作为本案证据确认。经审理查明：2012年8月2日，原告向第三人某某公路管理局提出路政管理行政许可申请，申请在210国道k308＋350处公路上行侧和下行侧各设置单立柱双画面广告牌1副。所设广告牌立柱距公路外缘40米，牌面滴水距公路外缘31米。2012年8月9日，第三人在该申请表上盖章审批许可，同意原告设置。2012年9月，原告在第三人审批许可的210国道K308＋350处（210国道刘家洼过境线）公路上下行侧设置了两块广告牌，其中一块已投入使用，一块未使用。2013年1月15日，被告以原告公司未经审批擅自在210国道刘家洼过境线搭建大型户外广告牌，该行为违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款，认定该户外广告属于违法搭建，予以立案处理。2013年1月17日，被告所属下设单位榆阳分局二大队工作人员与原告公司法定代表人叶某某进行询问调查，原告法定代表人告知其设置该两块广告牌经公路局审批，被告单位认为在城市规划区内搭建大型户外广告牌，要经市容环境卫生主管部门审批同意。故于当日进行现场勘验、拍照，并于当日向原告送达了限期拆除通知书，认定原告公司在新2**国道过境线搭建的1002㎡建筑物，未经规划部门批准，系违法建筑物，依据《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条规定，责令原告公司在收到本通知书之日起三日内自行拆除。逾期不拆除，被告将依法拆除或申请人民法院强制拆除。原告收到该通知书后未自行拆除。故被告于2013年1月29日至31日强制拆除了原告所设立的其中一块广告牌，之后又拆除了另一块广告牌。为此，原告不服被告的该强制拆除行为，向本院提起行政诉讼，请求：1、依法判令确认被告强行拆除原告位于210国道K308＋350处公路上、下行侧2块非公路标志牌的具体行政行为违法，予以撤销，并恢复原告该2块非公路标志牌原状；2、判令被告承担本案诉讼费用。

本院认为：本案原告在第三人审批许可的情况下设立两块广告牌系事实。被告以原告所设立两块广告牌未经市容环境卫生主管部门审批同意，擅自设立，属违法建筑，依据《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款和第三十六条第一款第（一）项之规定，强制拆除了原告所设立的两块广告牌也系事实。但在本案审理过程中，原告认为其所设立广告牌属第三人合法审批，设置的标志牌手续齐全，合法有效，被告强制拆除行为违法。第三人认为原告设立广告牌（210国道K308＋350）处公路段归第三人管辖，非公路标志牌设置许可等业务也归第三人审批。而被告认为原告设立广告牌在被告的管辖范围内，审批许可权应属被告，原告未经被告审批许可，擅自设立两块广告牌属违法建筑，依法应当予以拆除。所以，要审查被告实施强制拆除行为认定事实是否清楚，拆除行为是否违法，即原告的诉讼请求是否能够给予支持，首先要查清被告与第三人之间对广告牌的审批管辖范围，以及原告设立广告牌是否属第三人合法审批，才能作出准确认定。而对于被告与第三人之间的该职权范围问题，不属人民法院行政审判调整范畴，且第三人给原告审批许可设立广告牌之具体行政行为，与本案属两种法律关系，该行为亦不属本案审查范围，故对原告诉讼请求，本案不予支持。原告应待上述问题确认清楚的情况下再行诉讼。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决如下：

驳回原告某某装饰设计工程有限公司的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告榆林市飞勇装饰设计工程有公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省榆林市中级人民法院。

审判长：康建军审判员：钟改琴人民陪审员：常四娃

书记员：张晔