上诉人（一审原告）丁建荣，男，汉族，1953年5月30日生，住云南省丽江市古城区。委托代理人杨本秀，女，汉族，1956年7月10日生，住云南省丽江市古城区。系丁建荣之妻。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）丽江市古城区人民政府。
住所地：丽江市古城区福慧路。法定代表人苏武，区长。委托代理人和国彦，丽江市古城区人民政府法制办主任。代理权限：一般授权代理。委托代理人杨秀瑛，云南康滇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）丽江市国土资源局古城分局。住所地：丽江市古城区民主路**。法定代表人木丽章，局长。委托代理人广艳芬，丽江市国土资源局古城分局地籍股股长。代理权限：一般授权代理。委托代理人杨秀瑛，云南康滇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人丁建荣因诉丽江市古城区人民政府（以下简称区政府）、丽江市国土资源局古城分局（以下简称古城分局）房屋行政登记行政赔偿一案，不服云南省丽江市中级人民法院于2018年1月20日作出的（2017）云07行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年8月21日公开开庭审理了本案。上诉人丁建荣的委托代理人杨本秀，被上诉人区政府的委托代理人和国彦、杨秀瑛，被上诉人古城分局的委托代理人广艳芬、杨秀瑛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定：2006年10月26日，丁建荣与张某3签订《售房协议书》，约定丁建荣以张某3的名义向云南林业工程总公司（以下简称林业公司）购买一间面积25.2平方米总价为6928.94元的房屋，并且约定丁建荣在付清款项之日起房子所有权归丁建荣所有。协议签订后，丁建荣按照《售房协议书》的约定，向林业公司缴纳了房屋租金及购房款。2008年张某3去世后，丁，丁建荣将该房屋作为其两处住所之一一直由丁建荣管理至今。张某3之女张秀清于2009年4月29日向区政府、古城分局提交了内部售房协议书以及缴纳购房款收据，申请办理了该房屋530702001-BC-02-47-3土地使用权登记，古城分局接受张某2清申请后依程序进行地籍调查等工作后向张某2清发证，丁建荣向古城分局对张某2清土地登记提出异议登记，经过法院审理后，丁建荣的《售房协议书》被确定有效，并据此要求古城分局变更土地使用权登记，古城分局审查后按程序变更并且给丁建荣办理土地使用证。2017年6月14日，丁建荣向区政府、古城分局提出行政赔偿申请，认为两被告的行政作为侵害了丁建荣的权益，使丁建荣造成以下经济损失：误工费69500元（695×100元/天)、交通费1390元（695×2元/天)、打字复印费1000元、伙食补贴10425元（695×100元/天)、下岗职工再就业兴办的第二产业停产损失451750元，共计544065元。区政府、古城分局就丁建荣提出的行政赔偿请求作出《不予赔偿决定》，后丁建荣提起诉讼。一审法院认为，古城分局作为土地管理机构依法实行土地登记并办证；区政府、古城分局对丁建荣的赔偿申请作出《不予赔偿决定》，其职权均依法取得，没有超越法律的规定，其行政执法主体资格合法。丁建荣没有提交证据证实其提出的544065元损失是因区政府、古城分局行政行为导致的损失，也没有证据证实古城分局给张某2清办证的行为与丁建荣提出的造成财产损失544065元有因果关系。丁建荣提供的证据除一审法院依法予以确认的证据外，对受到何种程度影响及与造成直接经济损失的关联性，没有相应的证据提交。区政府、古城分局提供的证据之间相互印证，能充分证实区政府、古城分局依法履行行政行为，并未对丁建荣造成直接财产损失。故根据证据规则采用区政府、古城分局并未对丁建荣造成直接财产损失的法律事实，综上，依法应当驳回丁建荣的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决驳回丁建荣的诉讼请求。案件受理费50元，由丁建荣承担。
丁建荣上诉称，一、林业公司与张某2清之父张某3签订的《内部售房协议》和以张某3名义缴纳的购房款收据原件均在丁建荣处。区政府、古城分局于2009年4月29日仅凭张某2清提交的虚假《内部售房协议》复印件、伪造的缴纳购房款收据，就依张某2清申请办理了土地使用权登记，古城分局未严格审查申请材料真实性，缺乏审慎审查义务，存在明显过错，造成登记错误，严重损害丁建荣合法权益。二、一审法院错误适用证据规则。丁建荣为维护自己合法权益，在与古城分局交涉无效后，又经过了漫长的诉讼程序、土地使用权变更登记程序，最终土地使用权才回到丁建荣手里，耗费了大量时间、精力、人力、物力，丁建荣下岗再就业的第二产业停产，造成重大经济损失。从证据规则角度，属于众所周知、免于举证的情形，一审却以丁建荣对受影响程度及关联性未提交证据为由，判决驳回丁建荣诉讼请求。请求撤销一审判决，判令区政府、古城分局连带赔偿丁建荣经济损失544065元。
区政府答辩称，古城分局在接受张某2清要求办理张某3购买房产的土地使用权登记申请后，按照相关登记程序进行地籍调查，并在颁发权证前进行公示公告，公告异议期内没有人提出异议才提请区政府颁证，该登记行为完全按照法律规定进行，不存在登记错误。古城分局在行使职权时没有《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的侵犯丁建荣财产权而要承担赔偿责任的情形。区政府认真审查古城分局报送材料后，同意向张某2清颁证，这一行为也未侵犯丁建荣财产权，更未造成丁建荣财产损失。丁建荣在没有事实根据和法律依据情况下，要求赔偿所谓经济损失，不能得到支持。古城分局作出的《不予赔偿决定》正确合法。一审判决正确，请求依法驳回上诉，维持原判。古城分局答辩称，一、古城分局对张某2清的土地登记不存在登记错误，行使职权没有《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的侵犯丁建荣财产权而要承担赔偿责任的情形。张某2清作为合法继承人，在2009年2月18日向古城分局提出对其父张某3所购买的丽江市古城区大研街道文智社区金林巷199号房产的土地使用权登记申请，并提交了张某3与林业公司签订的《内部售房协议》、交房款单据、宁蒗县大兴镇安乐社区居民委员会证明、刘某的变更申请书、死亡证明及火化证、户口簿等登记资料。古城分局接受张某2清申请后严格按照相关登记程序进行地籍调查，并进行公示公告，在公告异议期内没有人提出异议才提请区政府颁证，不存在登记错误。二、古城分局行为没有给丁建荣造成任何经济损失，如丁建荣因确权诉讼有一定经济支出，也不是古城分局行为所致，与登记行为无任何因果关系。丁建荣曾于2009年6月18日提出撤销张某2清国有土地使用证，但因登记行为不存在错误，在调解无果情况下，古城分局不能依职权撤销该证，故已明确告知丁建荣可以提起诉讼，并依丁建荣要求于2010年2月5日接受其异议登记申请，为丁建荣采取诉讼方式维护自身权益创造条件。丁建荣与张秀清的房屋买卖合同纠纷于2011年由丽江市中级人民法院作出（2011）丽中民二终字第22号民事判决，确认丁建荣与张某3签订的售房协议合法有效。丁建荣申请变更登记，古城分局依据生效判决予以变更登记，土地使用权人已变更为丁建荣。三、按照法律规定，在行政赔偿诉讼中丁建荣应对自己的主张承担举证责任，但丁建荣既未提供证据证明古城分局行使职权存在侵犯其财产权的情形，也没有证据证明其有实际损失，更无证据证明登记行为与损失之间有法律上的因果关系，丁建荣将其应承担的举证责任归结为众所周知、免于举证，属无稽之谈。古城分局作出的《不予赔偿决定》合法、正确。请求驳回上诉，维持原判。
经二审审理查明，一审判决中认定的部分事实与本案处理无关联，本院予以纠正。本院查明以下事实：2017年6月14日，丁建荣提出行政赔偿申请，要求区政府、古城分局赔偿因对张某2清土地使用权进行错误登记造成的损失544065元。2017年7月27日，古城分局作出《不予赔偿决定》，认为张某2清作为合法继承人在2009年2月18日向古城分局提出对其父张某3所购买房产的土地使用权登记申请，并提交了张某3与林业公司签订的《内部售房协议》、交房款单据、宁蒗县大兴镇安乐社区居民委员会证明、刘某的变更申请书、死亡证明及火化证、户口簿等登记资料。古城分局接受张某2清申请后严格按照相关登记程序进行地籍调查，并在颁证前进行公示公告，在公告异议期内没有人提出异议才提请区政府颁证，该颁证行为是完全按照相关登记程序而为的行政行为，不存在登记错误，也未给赔偿请求人造成任何经济损失。古城分局认为其上述行为合法有效，丁建荣的赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的国家赔偿范围，依据该法第十三条、第十四条之规定，决定对赔偿请求人丁建荣的赔偿请求不予赔偿。丁建荣不服于2017年9月8日提起行政诉讼，认为古城分局错误登记给其造成经济损失误工费69500元（695天×100元/天)、交通费1390元（695天×2元/天)、打字复印费1000元、伙食补贴10425元（695天×100元/天)、下岗职工再就业兴办的第二产业停产损失451750元、精神损害抚慰金10000元，共计544065元。请求：一、撤销古城分局《不予赔偿决定》；二、判令区政府、古城分局连带赔偿经济损失544065元；三、判令区政府、古城分局承担本案全部案件受理费。
本院认为，《国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条规定，赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理；第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（１）原告具有请求资格；（２）有明确的被告；（３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（６）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（７）符合法律规定的起诉期限。丁建荣所提诉讼请求为：请求撤销古城分局《不予赔偿决定》；判令区政府、古城分局连带赔偿经济损失544065元。丁建荣的起诉事项为单独提起行政赔偿诉讼，应以具体行政行为被确认违法为前提，但本案中丁建荣提出行政赔偿所针对的行政行为即区政府土地行政登记行为尚未被确认违法。本案中，古城分局作出《不予赔偿决定》认为其对张某2清国有土地使用权进行登记的行为合法有效，不存在登记错误，丁建荣在诉讼中提出该土地登记行为违法、错误，但上述意见仅为双方当事人的主张，土地登记行为是否违法，尚未经过法律程序确认，丁建荣也未对土地登记行为提起复议或诉讼。因此，丁建荣的起诉不符合单独提起行政赔偿的起诉条件，依法应驳回其起诉。一审法院予以受理错误，本院依法予以纠正。综上所述，一审判决适用法律错误，对丁建荣的起诉予以受理不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销云南省丽江市中级人民法院（2017）云07行赔初1号行政赔偿判决；二、驳回丁建荣的起诉。本裁定为终审裁定。
审判长：桂蕾审判员：易文审判员：赵霁
书记员：詹涛
引用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条