原告徐美仙等318人。诉讼代表人徐小群。诉讼代表人邵敏。诉讼代表人杨德海。诉讼代表人张娟。诉讼代表人应真华。委托代理人徐利平、吴报建。被告杭州市人民政府。法定代表人张鸿铭。委托代理人金维中、朱蔚然。
原告徐美仙等318人不服杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）作出的杭政复（2013）336号行政复议决定，于2014年2月21日向本院提起诉讼，本院于同月25日受理后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月9日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人徐小群、杨德海、张娟、应真华及委托代理人徐利平、吴报建，被告杭州市政府的委托代理人金维中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。杭州市政府于2014年1月23日作出杭政复（2013）336号行政复议决定，认为：根据《浙江省商品交易市场管理条例》和杭州市贸易局（以下简称市贸易局）的“三定方案”等规定，市贸易局并不具有查处违反市场规划行为的法定职责。原告徐美仙等318人以“欧维（钱塘）女装中心”等服装批发市场违反《杭州市区商品专业市场整合改造提升五年规划》等市场规划为由要求市贸易局予以查处，依据不足。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回原告徐美仙等318人的行政复议申请。被告在法定期限内向本院提交的证据有：1、杭政复（2013）336号复议决定书及送达凭证，拟证明被告作出复议决定的具体内容及送达给原告等情况；2、原告在复议程序中提交的申请书及有关材料，拟证明原告向被告提出了行政复议申请，以及其所提交材料的情况；3、市贸易局在复议程序中提交的答复意见及有关材料，拟证明市贸易局对原告提出的复议申请进行了答辩，以及该局不具有查处违反市场规划行为的法定职责的情况；4、受理通知书、答复通知书、延期通知书及相关送达凭证，拟证明被告办理该案的程序情况；5、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》，拟证明被告作出行政复议决定的法律依据。上述证据均系复印件。
原告徐美仙等318人诉称：其是杭州四季青服装大市场租赁经营的合法商户，2008年响应市场和政府的号召到位于九堡的四季青新市场投资经营。当时，广大商户相信政府的文件和市场宣传，以为老四季青的服装批发功能不日将转移到九堡新市场，也相信政府将会在现有的新市场的基础上，进行更大规模的四季青二期市场开发（规划是一期二期用地5227亩），商业前景值得期待。广大商户基于对政府的信赖，举全家财力投资该市场并一次性按成熟市场的标准向四季青市场缴纳了4年零2个月的高额租赁费。但此后，政府有关部门没有贯彻落实有关市场规划，政府将原先规划好准备为四季青市场二期开发的千余亩地另作他用，老四季青市场还在不断扩建，新市场生意萧条，广大商户血本无归。新市场不景气和老市场批发功能不调整及老市场有投资商违法规划新建批发市场有关。最近开办了规模很大的“欧维（钱塘）女装中心”，这和2007年以来杭州市政府等的市场规划要求格格不入。打造“中国四季青服装交易中心”的关键是，将老四季青等市中心区的服装批发功能剥离，引向新中心。原告认为，“欧维（钱塘）女装中心”不符合规划没有任何有权机关批准，无论是项目立项、规划许可、土地用途审批、还是消防备案等，都没有相关的手续，违法性非常明显。这也给“中国四季青服装交易中心”形成损害。2013年原告向市贸易局提出申请，要求对“欧维（钱塘）女装中心”等服装批发市场违反《杭州市区商品专业市场整合改造提升五年规划》等市场规划要求的违法行为进行查处，但是市贸易局答非所问，进行推诿，提出“市场整合领导小组办公室设在我局，是非常设机构，不具备行政查处职能”，拒绝履行职责，构成行政不作为。2013年10月23日，原告向被告提起复议，要求责令市贸易局查处。被告作出复议决定，认为市贸易局没有查处职责，驳回复议申请。原告认为《浙江省商品交易市场管理条例》没有直接规定违反市场规划的执法机关，但市贸易局是规划制定者又是杭州市政府的职能机构，从行为法角度，当然有执法权。不仅如此，即便依照《浙江省商品交易市场管理条例》第4条第2款，贸易局也当然是市场的监督者。请求撤销杭州市政府杭政复（2013）336号行政复议决定，判决被告重新作出行政复议决定。原告向本院提交的证据有：1、居民身份证，拟证明原告的身份情况；2、杭政复（2013）336号《行政复议决定书》及送达回证，拟证明所诉的行政行为及收到复议决定书的时间是1月27日；3、《查处违反市场规划行为申请书》，拟证明原告向市贸易局提出申请查处违法行为的事实；4、市贸易局的答复，拟证明市贸易局拒绝履行查处职责的事实；5、“欧维（钱塘）女装中心”开业营业现场照片3页，拟证明违反市场规划的违法事实客观存在；6、杭州市政府“关于四季青服装交易中心开业准备工作的专题会议纪要”［杭府纪要（2008）128号］，拟证明杭州市政府对新老四季青服装市场的规划和功能定位的基本情况；7、《浙江省商品交易市场管理条例》，拟证明市贸易局具有查处违反市场规划行为的职责依据。上述证据均系复印件。
被告杭州市政府答辩称：一、复议案件的处理情况。原告徐美仙等318人请求“责令市贸易局对‘欧维（钱塘）女装中心’等服装批发市场违反《杭州市区商品专业市场整合改造提升五年规划》等市场规划要求的违法行为进行查处”，于2013年10月28日向被告申请行政复议。因申请材料不符合要求，原告于同年11月13日进行了补正，被告予以受理并进行了审理。后经依法延期，被告于2014年1月23日作出了杭政复（2013）336号《行政复议决定书》，驳回了原告的行政复议申请。二、复议中查明的事实。1、原告系位于杭州市九堡镇德胜东路杭州四季青服装大市场租赁经营户。2013年9月底，原告委托浙江五联律师事务所向市贸易局提出查处申请，提交了《查处违反市场规划行为申请书》等材料，请求该局“对‘欧维（钱塘）女装中心’等服装批发市场违反《杭州市区商品专业市场整合改造提升五年规划》等市场规划要求的违法行为进行查处”。该局收件后于同年10月10日进行了书面回复，告知：“《杭州市区商品专业市场整合改造提升五年规划》实施期为2007年至2011年，纳入该规划整改提升范围的市场是以2006年为基数的；该五年规划的实施主体以属地政府为责任单位，市场实行‘属地管理’原则；市场整合领导小组办公室设在市贸易局，是非常设机构，不具备行政查处职能”。原告认为市贸易局未履行职责，构成行政不作为，向被告杭州市政府申请行政复议，请求责令该局对“欧维（钱塘）女装中心”等服装批发市场违反《杭州市区商品专业市场整合改造提升五年规划》等市场规划要求的违法行为进行查处。2、欧维（钱塘）女装中心位于杭州市清江路126号钱塘大厦，《杭州市区商品专业市场整合改造提升五年规划》基准年限为2006年底，规划期限2007年至2011年；杭州市贸易局并不具有查处违反市场规划行为的法定职责。三、被告作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据，并无不当。因市贸易局不具有查处违反市场规划行为的法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”的规定，应驳回原告的行政复议申请，故被告依法作出驳回行政复议申请的决定，事实和法律依据充分，并无不当。综上，原告提出的诉讼请求，理由不成立，请求依法驳回其诉讼请求。庭审时，原告对被告提供的证据1、2、4三性无异议；对证据3中行政复议答复书的真实性无异议，但认为与给原告的答复书不一致，三定方案没有与法律法规形成一一对应关系，2004年的《浙江省商品交易市场管理条例》第4条已经授予市贸易局对市场监督管理的职责，杭政办函（2011）322号文件也明确了市贸易局有组织实施市场规划的职责，市场创办后进入交易，也应是属地管辖，《杭州市区商品专业市场整合改造提升五年规划》是市贸易局牵头制定的，应由市贸易局组织实施。被告对原告提供的证据的三性均无异议。
经庭审质证，本院对证据审查后认证如下：原告提交的证据符合证据的三性，证据1-3对待证的事实具有证明力，予以采信；证据4对市贸易局针对原告的申请作出答复的事实具有证明力，予以采信；证据5、6与被告提供的证据2中的相应材料一致，对原告在申请行政复议时所提交的材料具有证明力，予以采信。经审理查明，原告徐美仙等318人系杭州四季青服装大市场租赁经营户，该市场位于杭州市九堡镇德胜东路3678号。欧维（钱塘）女装中心位于杭州市清江路126号钱塘大厦。2013年9月底，原告徐美仙等318人委托浙江五联律师事务所向市贸易局提交了《查处违反市场规划行为申请书》，请求市贸易局对“欧维（钱塘）女装中心”等服装批发市场违反《杭州市区商品专业市场整合改造提升五年规划》等市场规划要求的违法行为进行查处。市贸易局收到申请书后，经研究，于同年10月10日向浙江五联律师事务所作出反馈意见，告知：《杭州市区商品专业市场整合改造提升五年规划》实施期为2007年至2011年，纳入该规划整改提升范围的市场是以2006年为基数的；该五年规划的实施主体以属地政府为责任单位，市场实行“属地管理”原则；市场整合领导小组办公室设在市贸易局，是非常设机构，不具备行政查处职能。原告认为市贸易局拒绝履行职责，构成行政不作为，于2013年10月28日向被告杭州市政府申请行政复议，杭州市政府经审理，于2014年1月23日作出杭政复（2013）336号《行政复议决定书》，并于同月25日邮寄送达。
本院认为，本案的争议焦点是：被告认定市贸易局不具有查处违反市场规划行为的法定职责是否合法。原告认为市贸易局具有查处职责的依据是《浙江省商品交易市场管理条例》第4条第2款：“贸易、建设（规划）、公安、卫生、税务、质量技术监督、价格、食品药品监督、农业、林业、文化等行政主管部门按照各自职责，依法对市场活动实施监督管理。”以及2011年的《杭州市贸易局（杭州市粮食局）主要职责内设机构和人员编制规定》的主要职责“（二）负责全市商贸服务和粮食行业管理工作；制定并组织实施商贸服务业、粮食流通业的发展规划；……（四）负责统筹规划全市商品市场体系……负责制定全市商贸服务业网点发展规划，指导网点建设……经批准后组织实施。”以及内设机构“（六）市场体系建设处：拟订全市商品交易市场、粮食市场、市区商业网点建设的规划布局，公布后组织实施；负责统筹规划全市商品市场体系，改造提升和培育发展商品市场……。”经审查，本院认为，《浙江省商品交易市场管理条例》第4条第2款虽规定了贸易……等各行政主管部门按照各自职责，依法对市场活动实施监督管理，但该条例并未对贸易局的具体职责作出规定。从2011年的《杭州市贸易局（杭州市粮食局）主要职责内设机构和人员编制规定》的主要职责来看，其内容亦未明确规定市贸易局具有查处违反市场规划的职责。因此，被告作出杭政复（2013）336号行政复议决定，认为市贸易局并不具有查处违反市场规划行为的法定职责，驳回原告徐美仙等318人的行政复议申请认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的起诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
判决驳回原告徐美仙等318人的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告徐美仙等318人负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长：王丽园审判员：刘晓辉代理审判员：李希芝
书记员：金玲
引用法律
《浙江省商品交易市场管理条例》第4条第2款、《浙江省商品交易市场管理条例》第4条第2款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条