上诉人（一审原告）贵港市港北区武乐乡逢宜村白木生产队。诉讼代表人陈记娣，队长。委托代理人戴选涛，广东凯邦律师事务所律师。委托代理人张少荣。被上诉人（一审被告）贵港市港北区人民政府。法定代表人韦庆强，区长。委托代理人李官锴，贵港市港北区人民政府法制办干部。委托代理人杨则转，贵港市港北区人民政府法制办干部。一审第三人贵港市港北区武乐乡江城村上屋生产队。诉讼代表人姜健添，队长。一审第三人贵港市港北区武乐乡江城村下屋生产队。诉讼代表人姜健才，队长。一审第三人的共同委托代理人苏锦华，北京中银律师事务所广西分所律师。
上诉人贵港市港北区武乐乡逢宜村白木生产队因土地行政裁决一案，不服贵港市港北区人民法院2013年6月4日作出的（2013）港北行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年7月22日立案受理后，依法组成合议庭，2013年8月7日公开开庭审理了本案。上诉人贵港市港北区武乐乡逢宜村白木生产队的诉讼代表人陈记娣及其委托代理人戴选涛、张少荣，被上诉人贵港市港北区人民政府的委托代理人李官锴、杨则转，一审第三人贵港市港北区武乐乡江城村上屋生产队、下屋生产队诉讼代表人姜健添、姜健才，委托代理人苏锦华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决查明：大草浪土地位于贵港市港北区武乐乡江城村北面、逢宜村西面，面积约1000亩。其中原告与第三人争议的土地面积约534亩，具体四至界址为：东面以陈伟明房屋前的竹围木围为界，往北沿冯金明玉米地、刘廷光坟山、陈伟生水田、陈福龙旱地、陈先容水田至道路往西，北面以石群队旱地南侧（又名乱石）为界，至河边三角冯沿河流至大岩，经卢连娣树林沿自然河（米师眼）交界，西以原副业场耕地（现逢宜村耕种）为界，经九妹塘（张成华管理）东侧，往南经张家基渔塘东侧，沿白木队陈贵光旱地，张献雄蔗地南侧约50米，转东南直行约70米沿低洼向东直往电厂烟窗方向到道路点往北约50米止，转向东沿水沟至两条道路交叉点，往东至勒围，东边以勒围为界。争议土地在土地改革、合作化、四固定时期为草浪地，未明确土地权属。原告、第三人均可在此地割草。五十年代，武乐大队在大草浪的西面建立副业场时曾因用地问题与第三人发生纠纷，经当时东津公社组织开会讨论后已协调解决，但未形成书面决议。六七十年代，第三人曾在争议地割草、烧石灰。实行联产承包责任制后，第三人部分群众陆续在争议地的可种作物地块开荒耕种。期间双方当事人曾发生过土地纠纷，也各有主张划定界线，但未能一致确认。1990年全国开展土地详查工作后，政府组织双方当事人及村干部进行了现场踏界，在明确逢宜村与江城村各自管辖的土地范围及分界线后，制作了《土地权属界线核定书》（下称核定书），武乐乡人民政府、逢宜村公所、江城村公所等单位和代表在核定书上签字盖章确认界线。1996年，因原告部分群众越线进入争议地扩种和建房引发纠纷，经政府有关部门组织双方当事人多次进行调解，双方达成了一致意见，并于2001年11月26日签订协议书，同意按照1990年签订的核定书中划定的界线确定土地权属。2002年5月17日，第三人将争议地中的200亩承包给梁伟南、梁灿仪经营管理，并签订了《合同书》。2003年3月和8月，贵港市土地开发整理中心与原告、第三人代表分别签订《开垦土地协议书》，因涉及同一幅土地，贵港市土地开发整理中心未能按约定将土地及土地上建筑物移交各方，致使原告与第三人再次发生纠纷。2012年4月20日，武乐乡人民政府受理原告提出的土地权属纠纷调处申请，并组织土地、测绘部门、双方当事人代表、村干部及相邻生产队代表等人员现场踏界。经组织双方当事人调解未果，武乐乡人民政府作出《关于大草浪土地权属纠纷处理意见书》，上报被告贵港市港北区人民政府处理。被告依据协议及核定书作出2号决定，将争议地确定为第三人集体所有。原告不服向贵港市人民政府提起行政复议。贵港市人民政府于2013年1月28日作出贵政复决（2012）57号《行政复议决定书》，维持2号决定。原告不服提起本案行政诉讼。一审判决认为：争议土地在土改、合作化、四固定时期未明确权属，原告与第三人发生争议后，被告以双方当事人签订的协议书作为确定土地权属的凭证，符合国务院国发（1980）135号文（下称135号文）附件第三点第（二）项“关于证据问题，根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”的规定。原告仅提供证人证言等证据，主张2001年协议书系伪造，未提供其他有效证据，不足以推翻协议书和核定书证明的事实，也没有提供充分证据证实争议地属其所有。而被告、第三人提供的证据，有协议书、核定书以及被告调查、收集的相关证据，各证据之间内容相互印证，已形成证据链。根据135号文第三点第（二）项和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（下称《条例》）第十条的规定，被告将争议地确权归第三人集体所有，事实清楚，证据充分。对于原告提出的根据《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）的规定，应由县级以上人民政府处理本案土地争议的问题，《条例》第十八条第一款与《土地管理法》第十六条第二款的规定并无矛盾，二者相比，前者在后者的基础上规定得更为细化；且《条例》属地方性法规，按照法律适用的原则应当优先适用。本案由武乐乡人民政府立案调解处理、并由港北区人民政府作出处理决定没有违反上述规定，原告的主张不予支持。原告白木队认为武乐乡人民政府无权作出处理意见书，2号决定仅规定行政复议的救济途径，程序违法。根据《条例》第十八条第一款“同一乡（镇）内发生的单位之间的土地、山林权属纠纷，由乡（镇）人民政府调解，经调解达不成协议的，由县级人民政府作出处理决定”的规定，以及第二款“因案件重大、案情复杂，经调解后达不成协议又不便作出处理决定的，按照前款规定有处理权的人民政府可以提出处理意见，报上一级人民政府处理”的规定，本案由原告向武乐乡人民政府提出调处申请、武乐乡人民政府受理并组织调解后提出处理意见报被告作出处理决定，处理程序符合法律规定。关于原告提出人民政府就土地权属争议作出处理决定后，当事人不服可以直接向人民法院提起行政诉讼，《土地管理法》第十六条第三款与《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、《条例》第三十二条的规定相矛盾的问题，根据新法优于旧法、特别法优于一般法的法律适用原则，应当认定本案当事人不服确认土地权属的纠纷，属行政复议前置的范畴，2号决定程序合法。综上，2号决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。原告请求撤销2号决定理由不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持被告贵港市港北区人民政府于2012年11月18日作出的港北政处字（2012）2号行政处理决定书。
二审另查明：上诉人与一审第三人于2001年11月26日签订的协议书载明：双方一致同意核定书在1990年核定的界线划清现争议土地的界线，并以此确定各自的土地权属。协议由双方生产队的时任队长以及村民代表签名，政府工作人员在场签字见证。协议签订后，双方用竹签和石灰进行定界划线。2002年春，贵港市电视台将该事实作为当时的新闻事件专门进行了报道。二审庭审中，上诉人以核定书中“张运华”的签名和印章等真实性存疑为由，申请对核定书中“张运华”签名的真实性进行笔迹鉴定。经审查，上诉人在一审庭审中要求对核定书、协议书进行笔迹鉴定，但未按照一审法院指定的期限提交书面鉴定申请。
上诉人贵港市港北区武乐乡逢宜村白木生产队上诉称：第一，2号决定及一审判决以核定书作为定案依据错误。首先，核定书中虽有当时的逢宜村公所盖章以及生产队代表“张运华”的签名，但争议土地所有权属上诉人所有，逢宜村公所无权处分上诉人的集体财产，其行为不能反映上诉人的真实意志。其次，上诉人的村民张运华否认其曾在核定书中签名，有上诉人提供的张运华本人的证言所证实。由于核定书中的签名和所盖印章等多处存疑，要求法院对核定书中“张运华”等人的签名进行笔迹鉴定。第二，2001年签订的协议书同样不能作为定案依据。根据协议书内容反映，该协议书在签订时为一式四份，但本案仅有政府部门备案一份，缺乏另外三份核对，不能排除是事后伪造的可能。而即使协议书的签订真实，由于其所签订的事实基础即核定书不具有合法性，因而协议书亦不具有合法性。第三，本案由武乐乡人民政府先行调处，与土地管理法关于单位之间的争议，由县级以上人民政府处理的规定相矛盾。土地管理法属普通法，而《条例》属地方性法规，前者为上位法，后者为下位法，效力在前者之下，按照法律适用原则，本案应优先适用土地管理法的规定，因此，本案由武乐乡人民政府先行调解程序违法。综上，2号决定及一审判决认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，请求二审法院依法予以撤销。
被上诉人贵港市港北区人民政府答辩称：第一，核定书是1990年进行全国性的土地详查工作，土地部门对土地利用现状调查时依法形成的，经双方队长、所在村委会、武乐乡人民政府、市国土资源局港北区分局签字盖章确认的法律文件，依法具有法律效力。而协议书则是在双方发生土地纠纷后，由市国土资源局港北区分局以及武乐乡人民政府、武乐司法所、武乐乡土地所等部门组成的工作组，经组织调解由双方达成一致意见后签订的协议，协议签订时，白木队队长张运华、老队长陈辉廷、村民代表曾朝明、吴群珍、刘业添等人在协议书中亲笔签名，政府工作人员在场见证，协议签订后，双方已按照约定用竹签和石灰进行踏界划线。2002年春，贵港市电视台还专门就此事件进行报道，事实清楚。核定书及协议书属当事人的真实意思表示，且内容并不违反国家法律法规的强制性规定，具有法律约束力，可作为定案依据。上诉人认为不能作为定案依据理由不成立。2号决定认定事实清楚，证据确凿充分。第二，2号决定根据《条例》及135号文等政策法规的规定对本案进行调处，并将争议土地确权归第三人所有，适用法律法规完全正确，程序合法。综上，一审判决维持被上诉人作出的2号决定认定事实清楚，适用法律正确，实体判决恰当，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审第三人贵港市港北区武乐乡江城村上屋生产队、下屋生产队的答辩意见与被上诉人相同。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，当事人在二审期间的争议焦点为：一、核定书、协议书是否具有证据效力，能否作为定案依据。二、核定书、协议书能否作为本案土地确权的依据。三、被上诉人作出2号决定程序是否合法以及一审判决适用法律是否正确。一、关于核定书的证据效力问题。上诉人上诉提出，白木队原队长张运华并未在核定书上签名，有张运华的证言予以证实，因此核定书并非上诉人的真实意思表示，核定书中的签名和印章等真实性存疑，不具有证据效力，申请进行笔迹鉴定。经查，上诉人与一审第三人于1997年发生纠纷后，贵港市国土地资源局港北分局和武乐乡人民政府对纠纷进行了调处。在1999年5月14日以及2010年6月2日的政府调处笔录中，上诉人的村民张运华承认其作为时任队长在核定书和协议书上签名。可见，上诉人提供的张运华的证言，内容与此前政府调查取证所形成的证据相互矛盾，而且张运华为上诉方村民，与本案争议存在利害关系，证言形成的时间为上诉人提起诉讼之后，根据行政诉讼证据的综合审查判断原则，其证据效力低于政府居中裁决过程形成的证据效力，对其证明力不予确认。上诉人主张张运华未在核定书中签名，缺乏有效证据证实，不予采信。对于上诉人在二审期间提出的笔迹鉴定申请，由于与事实不符，且上诉人在一审诉讼中并未按法院告知提出书面申请，应视为其已放弃申请鉴定的权利，故对上诉人的该项请求不予准许。再从证据来源的合法性看，核定书为贵港市国土资源局的存档资料，属1990年全国开展土地详查工作时，由当时的贵港市人民政府组织争议双方代表及所在村公所对土地边界进行核定，由双方签字确认后形成的界线图。因此，该核定书证据来源合法，内容客观真实，其证据效力应予认定，应作为本案的定案依据。至于上诉人提出的逢宜村公所无权处分上诉人的集体财产，其行为不能反映上诉人真实意志，故核定书无效、不能作为定案依据的问题，由于签订核定书的目的是确认土地界线，逢宜村公所作为村民自治组织，只是对相邻土地所有人指认的土地界线进行见证而并非处分他人财产，因此，上诉人的该项上诉理由不能成立，不予采纳。二、关于2001年协议书的证据效力问题。根据查明的事实，协议书是在贵港市国土资源局港北分局以及武乐乡人民政府共同调处过程中，经多次调解协商和勘踏界线后，由争议双方代表基于真实意思表示自愿签订，参加签订协议的双方代表及上诉人的时任队长、往任队长，以及村民代表等均在协议书中签字确认。此后，该案件的调结还作为当时的新闻事件由媒体进行了报道。因此，签订协议书的事实清楚。作为政府部门的备案资料，协议书证据来源合法，内容客观真实性，其证据效力应予确认，应作为本案的定案依据。三、关于核定书、协议书能否作为本案土地确权依据的问题。根据我国土地确权的政策和法规，135号文第三点第（二）项规定：对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护。《条例》第十条规定：“下列证据，可以作为调处权属纠纷、确定权属的证据材料：…（六）土地改革以后当事人依法达成的协议…”上诉人和一审第三人就双方签订协议划定土地边界的行为，符合上述政策法规的规定，被上诉人据此确认本案争议土地权属依法有据。四、关于被上诉人作出2号决定程序是否合法和一审判决适用法律是否正确的问题。《条例》第十八条第一款第（二）项规定：“同一乡（镇）内发生的单位之间的土地、山林权属纠纷，由乡（镇）人民政府调解，经调解达不成协议的，由县级人民政府作出处理决定。”根据这一规定，武乐乡人民政府对本案进行调解，因未达成协议，被上诉人遂作出本案处理决定。上诉人上诉认为，《条例》属地方性法规，而《土地管理法》属普通法，前者为下位法，后者为上位法，效力在前者之上，按照法律适用的原则，本案应优先适用土地管理法的规定，因此，本案由武乐乡人民政府先行调解程序违法。本院认为，《条例》是根据本行政区域的具体情况和实际需要制定的地方性法规，在内容上与《土地管理法》第十六条第二款关于“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”的规定并无抵触，两者对由县级以上人民政府作出处理决定的内容的规定是一致的，在下位法与上位法的规定没有冲突的情况下，按照法律适用的原则应当优先适用。上诉人提出本案只能适用上位法的规定，与立法意图不符，其主张不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”一审判决据此认定2号决定程序合法依法有据。综上，被上诉人根据核定书和协议书确定的土地边界，结合调查相关证人证言等证据，确认争议的大草浪土地权属归一审第三人所有，证据确凿充分。2号决定及一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉无事实和法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人贵港市港北区武乐乡逢宜村白木生产队负担。本判决为终审判决。
审判长：覃干义审判员：苏洁平代理审判员：王健玲
书记员：陆志然
引用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条