上诉人（原审原告）朱国亮。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。法定代表人李强。委托代理人龚洪宾、胡小明。
朱国亮诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2013年6月4日作出（2013）浙杭行初字第15号行政判决。朱国亮不服，向本院提出上诉。本院于同年7月23日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审判决认定：2009年10月28日，国土资源部向浙江省人民政府作出国土资函（2009）1212号《关于甬台温铁路温州段主线、配套扩拆迁安置工程建设用地的批复》，同意温州市鹿城区、瓯海区、乐清市、永嘉县将农民集体所有农用地571.5099公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地37.5157公顷、未利用地3.9265公顷。其中包括瓯海区潘桥镇焦下村34.7537公顷。2012年12月25日，朱国亮向浙江省人民政府申请行政复议，其复议请求为：1、确认温州市人民政府征收温州市瓯海区潘桥镇焦下村521.3055亩（即34.7537公顷）集体土地的行政征收行为违法。2、请求审查浙江省人民政府浙政（2009）66号《关于甬台温铁路温州段主线、配套及拆迁安置工程建设项目用地的请示》行政行为程序违法。主要理由为：一是温州市人民政府没有进行征地报批前告知，没有取得被征地农民签字确认，没有履行公告程序，没有告知申请听证的权利，未予安置补偿建设单位已动工等；二是温州市人民政府假借甬台温铁路温州段主线、配套扩拆迁安置工程建设用地名义，非法改变土地审批用途用于商业开发。2013年2月25日，浙江省人民政府作出浙政复（2012）397号《驳回行政复议申请决定书》，认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款和第四十六条第一款的规定，土地征收包括批准征收和组织实施征收。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，组织实施征收的主体为县级以上地方人民政府，但组织实施征收分为若干个阶段，每个阶段构成独立的具体行政行为。朱国亮提出“请求确认温州市人民政府征收瓯海区潘桥镇焦下村521.3055亩集体土地的行政征收行为违法”，没有表明温州市人民政府的哪个具体行政行为侵犯了其合法权益，其提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项的规定。浙江省人民政府《关于甬台温铁路温州段主线、配套及拆迁安置工程建设项目用地的请示》（浙政（2009）66号）不属于本案审查范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回朱国亮的行政复议申请。朱国亮不服，提起行政诉讼，请求撤销被告2013年2月25日作出的浙政复（2012）397号行政复议决定，判决被告限期重新作出具体行政行为。另查明：朱国亮于2012年12月25日提出的行政复议申请，系浙江省人民政府多次要求其补正后形成。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。本案中，朱国亮经补正后申请行政复议的第一项请求为“确认温州市人民政府征收温州市瓯海区潘桥镇焦下村521.3055亩集体土地的行政征收行为违法”，主要理由却是温州市人民政府违反告知、公告、听证等程序及非法改变土地审批用途等。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，土地征收批准机关为国务院或省、自治区、直辖市人民政府，土地批准征收后由被征收土地所在地市、县人民政府组织实施。朱国亮的复议请求与其理由所指向的具体行政行为并不一致；朱国亮申请行政复议的第二项请求为“审查浙江省人民政府浙政（2009）66号《关于甬台温铁路温州段主线、配套及拆迁安置工程建设项目用地的请示》行政行为程序违法”，而该《请示》系上报行为，并不构成具体行政行为。综上，浙江省人民政府决定驳回朱国亮的行政复议申请，并无不当。朱国亮的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告朱国亮的诉讼请求。
朱国亮上诉称：1、温州市人民政府实施征地的行为是具体行政行为。实施征地行为针对的是特定事项、特定对象、在特定范围内作出，且不能反复适用；实施征地的行为也将对涉案土地原使用权人的权利义务产生影响；实施征地过程中，虽涉及政府、国土资源局、土地管理中心等多个行政主体，但政府组织这些部门具体实施，组合起来便形成完整的实施征地行为。因此，被上诉人认定“申请人没有表明被申请人的哪个具体行政行为侵犯了其合法权益”是错误的。2、温州市人民政府实施征地的具体行政行为违法。温州市人民政府在实施征地过程中，没有进行公告，也未告知被征地农民有申请听证的权利，违反了《土地管理法实施条例》第二十五条的规定。温州市人民政府对被征地农民未进行住宅安置补偿便强行占用土地，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理决定》第（十五）项的规定。3、原审法院认定“朱国亮的复议请求与其理由所指向的具体行政行为不一致”是错误的。上诉人所指的具体行政行为就是温州市人民政府实施征地的行为，该行为是一个具体明确的具体行政行为，由不同实施步骤组成。复议理由也是针对该行为的违法性予以论述的。因此，复议请求与理由所指向的具体行政行为是一致的。4、被上诉人驳回上诉人行政复议申请的理由与原审法院判决的理由不一致，前者的理由是上诉人“没有表明被申请人的哪个具体行政行为侵犯了其合法权益”，后者的理由是“朱国亮的复议请求与其理由所指向的具体行政行为并不一致”。在两个理由不一致的情况下，原审法院仍认定“浙江省人民政府决定驳回朱国亮的行政复议申请，并无不当”是错误的。请求二审法院撤销原审判决，撤销被上诉人作出的被诉行政复议决定，并重新作出具体行政行为。
浙江省人民政府答辩称：1、被诉复议决定认定事实清楚、证据确凿。被诉复议决定认定的事实有《关于甬台温铁路温州段主线、配套及拆迁安置工程建设项目用地的请示》、国土资源部《关于甬台温铁路温州段主线、配套扩拆迁安置工程建设用地的批复》等证据证实。2、被诉复议决定适用依据正确。朱国亮提出的第一项复议请求没有表明被申请人的哪个具体行政行为侵犯了其合法权益，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项的规定，朱国亮提出的第二项复议请求指向的行为不属于本案审查范围。为此，答辩人依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定作出被诉复议决定，驳回了朱国亮的行政复议申请。3、原审法院认定朱国亮的第一项复议请求与其理由指向的具体行政行为不一致，第二项复议请求不构成具体行政行为正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人朱国亮向被上诉人浙江省人民政府提出的第一项复议请求是要求确认温州市人民政府征收温州市瓯海区潘桥镇焦下村521.3055亩集体土地的行政行为违法，即请求确认温州市人民政府对涉案土地的征收实施行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，在土地征收实施过程中涉及多个行为。该项请求未明确上诉人究竟针对温州市人民政府的哪一具体行政行为提出，且其复议理由亦涉及多个行政主体、多个行政行为，与《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项关于行政复议申请应“有具体的行政复议请求和理由”的规定不相符合。上诉人提出的第二项复议请求是要求审查被上诉人浙政（2009）66号《关于甬台温铁路温州段主线、配套及拆迁安置工程建设项目用地的请示》的行政行为程序违法。该项请求所针对的是上下级行政机关之间内部行政管理活动中产生的内部行政行为，非终局性行为，对外不发生法律效力，不属于行政复议的范围。综上，被上诉人作出被诉行政复议决定，驳回朱国亮的行政复议申请正确，原审判决驳回上诉人的诉讼请求亦无不当。但被上诉人援引《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项的规定不妥，本院予以指正。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱国亮负担。本判决为终审判决。
审判长：马惟菁代理审判员：车勇进代理审判员：马良骥
书记员：韦若莎
引用法律
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条