上诉人（一审原告）深圳市百泉科技发展有限责任公司。住所地广东省深圳市福田区福田街道福田社区滨河大道5022号联合广场A座52FA5209-4室。法定代表人杨博，该公司执行董事。委托诉讼代理人丁伏生，海南德赛利律师事务所律师。委托诉讼代理人张星叶，海南德赛利律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）文昌市人民政府。住所地海南省文昌市清澜经济开发区政府大院。法定代表人王晓桥，该市市长。一审被告文昌市自然资源和规划局。住所地文昌市清澜经济开发区政府大院。法定代表人文天光，该局局长。委托诉讼代理人符史敏，该局工作人员。委托诉讼代理人马泽东，广东深天成（文昌）律师事务所律师。
上诉人深圳市百泉科技发展有限责任公司（以下简称百泉公司）诉被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）及一审被告文昌市自然资源和规划局（原文昌市国土环境资源局，以下简称文昌市自规局）行政赔偿一案，因百泉公司不服海南省第一中级人民法院（2019）琼96行赔初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明，2009年9月3日，文昌市自规局注销百泉公司持有的文国用〔2015〕第W1500585号《国有土地使用证》（以下简称W1500585号国土证）。百泉公司不服，向一审法院提起行政诉讼。经审理，一审法院于2018年4月4日作出（2018）琼96行初9号行政判决书，判决：一、驳回百泉公司对文昌市政府的起诉；二、确认文昌市国土资源局注销百泉公司W1500585号国土证的行为违法。文昌市政府与文昌市国土资源局不服向海南省高级人民法院上诉，2018年10月17日，海南省高级人民法院作出（2018）琼行终790号行政判决：驳回上诉，维持原判。百泉公司遂向文昌市自规局申请赔偿。2019年3月6日，文昌市自规局作出《不予赔偿决定书》，认为其注销百泉公司名下的W1500585号国土证的行为和文昌市政府以核发换地权益书的方式收回W1500585号国土证项下国有土地使用权的行为是两个行政行为。文昌市自规局是基于00001444号《换地权益书》注销W1500585号国土证。但时至今日，百泉公司从未针对文昌市政府核发的00001444号《换地权益书》提起诉讼。虽然文昌市自规局注销W1500585号国土证的行政行为被确认违法，但该注销行为没有侵犯百泉公司的实体权益。文昌市政府有偿收回W1500585号国土证项下土地，是基于公共利益的需要，百泉公司可以根据00001444号《换地权益书》向文昌市政府兑现权益。因此，百泉公司的合法权益没有受到损害，其赔偿请求不予支持。而百泉公司请求因其维护W1500585号国土证项下土地使用权而支出的经济损失没有法律依据，也不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的赔偿范围，决定对百泉公司的行政赔偿请求不予赔偿。百泉公司对此不服，向文昌市政府申请复议。2019年6月4日，文昌市政府作出文府复决字〔2019〕15号《行政复议决定书》，以该案不属于行政复议受理范围为由驳回百泉公司的复议申请。百泉公司对上述《不予赔偿决定书》和《行政复议决定书》不服，遂以文昌市政府和文昌市自规局为被告诉至一审法院。一审法院认为，本案属于原告将作出原行政行为的行政机关和复议机关作为共同被告向法院提起行政赔偿诉讼的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。根据上述法律规定，如果复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的，则复议机关不能作为共同被告。在本案中，百泉公司因对文昌市自规局作出的《不予赔偿决定书》不服而向文昌市政府申请复议，文昌市政府作出文府复决字〔2019〕15号《行政复议决定书》，驳回百泉公司的复议申请，理由是该案不属于行政复议受理范围，即百泉公司提出的复议申请不符合行政复议案件受理条件。根据上述法律规定，文昌市政府不属于复议机关可以作为共同被告的情形，故文昌市政府不是本案适格被告。本案的适格被告应为文昌市自规局。经一审法院释明，百泉公司不同意撤回对文昌市政府的起诉，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，应裁定驳回百泉公司对文昌市政府的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回百泉公司对文昌市政府的起诉。
二审另查明，文昌市政府于2019年6月4日作出文府复决字〔2019〕15号《行政复议决定书》认为：依据《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿和《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出的规定，申请人提出行政赔偿应当与行政机关作出的引发赔偿的具体行政行为一并提出。行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定行政复议被申请人依法给予赔偿。本案中，百泉公司仅对文昌市自规局作出的《不予赔偿决定书》提起行政复议，但未对文昌市自规局做出的引发赔偿的具体行政行为提起行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款和《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款中一并提出的要求，且根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第二款赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼的规定，百泉公司应当在收到文昌市自规局作出的《不予赔偿决定书》之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。因此，该案不属于行政复议受理范围。综上所述，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定：驳回百泉公司的行政复议申请。
百泉公司上诉称，1.文昌市政府和文昌市自规局属同级财政，将文昌市政府列为共同被告有利于国家赔偿案件的审理。根据《中华人民共和国预算法》第三条的规定，国家实行一级政府一级预算。文昌市政府和文昌市自规局属县一级的财政系统，涉案国家（行政）赔偿责任的落实，均在该级财政预算范围内实现。将文昌市政府列共同被告，更有利案件审理和依法行政，有利于各方就赔偿事宜进行沟通和协商或达成调解协议等。2.针对涉案违法行政行为，文昌市政府既属行政复议机关又是共同实施机关。生效的(2018)琼96行初9号及(2018)琼行终790号行政判决（本院认为部分）确认：文昌市政府以核发换地权益书的方式收回原告涉案国有土地使用权，适用法律错误，程序违法。文昌市国土局依据文昌市政府的错误收回国有土地使用权的行为，对原告作出注销国土证的行为，认定事实错误。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关，故文昌市政府系本案适格的共同被告。百泉公司的诉权应得到全面保护。3.一审裁定援引的司法解释，不宜否定百泉公司针对文昌市政府的诉权。因文昌市政府和文昌市自规局的违法行为，百泉公司提起行政赔偿申请，文昌自规局作出不赔决定后遂向文昌市政府复议，文昌市政府错误适用法条而以不符合受理条件为由驳回复议申请。百泉公司选择按违法确认、申请赔偿等主张权利，复议申请应予审理。且事实上文昌市政府已审理，仅为维持不赔决定以不符合受理条件为由驳回申请。这与司法解释所述精神并非同等。究其实质，文昌市政府及文昌市自规局乃知错不改和有意套用法条恶意损害外来投资者合法土地产权，视营商环境于不顾。同时，百泉公司自始至终同意法院调解解决涉案赔偿事宜，在此一并请求二审法院主持调解，但必须切实维护私有产权和民营企业权益。百泉公司认为，将文昌市政府列共同被告进行诉讼有利于争议解决和当地营商环境的改善。为维护自身合法权益和针对文昌市政府的诉权，百泉公司提起上诉，请求：裁定撤销一审法院作出的(2019)琼96行赔初9号行政裁定，指令一审法院继续列文昌市政府、文昌市自规局为共同被告审理本案。
文昌市政府未提交书面答辩意见。文昌市自规局提交书面陈述意见称，一、一审裁定驳回百泉公司对文昌市政府的起诉认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。根据上述法律规定，如果复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的，则复议机关不能作为共同被告。在本案中，百泉公司因对文昌市自规局作出的《不予赔偿决定书》不服而向文昌市政府申请复议，文昌市政府驳回百泉公司的复议申请，理由是该案不属于行政复议受理范围。根据上述法律规定，文昌市政府不属于复议机关可以作为共同被告的情形，故文昌市政府不是本案适格被告。且一审法院对其进行了释明，文昌市自规局不同意撤回对文昌市政府的起诉，一审法院因此裁定驳回百泉公司对文昌市政府的起诉，事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。二、文昌市自规局作出《不予赔偿决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。1.00001444号《换地权益书》已经发生法律效力，百泉公司应当据此向文昌市政府申请兑付，而非要求文昌市自规局进行赔偿。文昌市政府于2009年3月25日签发了00001444号《换地权益书》，原文昌市国土环境资源局2009年4月1日办理登记，原海南省国土环境资源厅2009年6月1日予以核准。根据《海南经济特区换地权益书管理办法》规定，W1500585号国土证项下的国有土地使用权被以核发《换地权益书》的方式收回。原文昌市国土环境资源局2009年6月23日和2009年7月2日两次将领取《换地权益书》的通知邮寄给百泉公司。2009年8月31日原文昌市国土环境资源局在《海南日报》刊登《注销土地证公告》，注销W1500585号国土证。在（2009）海南一中行初字第218号案的审理过程中，百泉公司已经明知文昌市政府以核发《换地权益书》的方式收回W1500585号国土证项下国有土地使用权。虽海南省高级人民法院2010年3月16日作出《司法建议书》要求作出行政处理决定，但行政权作为独立于司法权的一种权利，经作出未经司法审判撤销，仍具有法律拘束力。直至今日百泉公司从未对《换地权益书》的行政行为提起诉讼。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2000年3月10日生效）第四十条规定，百泉公司的起诉期限为2年。0001444号《换地权益书》已经发生法律效力，文昌市自规局应当据此向文昌市政府申请兑付，而非要求文昌市自规局进行赔偿。2.虽文昌市自规局注销W1500585号国土证的行政行为因程序问题被确认违法，但百泉公司的实体权益已体现在《换地权益书》中。涉案土地证被注销前，文昌市自规局经评估机构评估和经文昌市政府审批，确定了当时涉案土地的价值，据此作出了00001444号《换地权益书》，且涉案土地以核发《换地权益书》收回后已作为航天发射中心用地，是出于公共利益的需要。百泉公司可以根据00001444号《换地权益书》向文昌市政府兑现权益。3.文昌市自规局作出《不予赔偿决定书》程序合法，适用法律正确。文昌市自规局依法受理了百泉公司的赔偿申请，经审核相关证据材料，研究认为百泉公司的赔偿申请不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第十四条的规定，依法作出不子赔偿的决定，并于2019年3月14日邮寄给百泉公司，百泉公司于次日签收。处理赔偿的程序合法，适用法律正确。综上所述，一审裁定事实认定清楚、程序合法、适用法律正确，请求二审法院查明事实，依法作出裁断。
二审查明的其他事实与一审法院认定的事实一致，本院予以认定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，百泉公司因不服文昌市自规局作出的《不予赔偿决定书》向文昌市政府申请复议，文昌市政府经审查后认为该案不属于行政复议受理范围，并适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定即百泉公司的行政复议申请不符合行政复议法和行政复议实施条例规定的受理条件，驳回百泉公司的行政复议申请。根据上述法律及司法解释的规定以及本案查明的事实，文昌市政府以复议申请不符合受理条件为由驳回了百泉公司的行政复议申请，不属于复议机关可以作为共同被告的情形。经一审法院释明后，百泉公司仍坚持在本案中将文昌市政府、文昌市自规局列为共同被告，一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回百泉公司对文昌市政府的起诉事实清楚，适用法律正确，本院应予以维持。综上所述，一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。百泉公司的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审判长：贺莺审判员：罗金洁审判员：唐进
书记员：邢晓萌
引用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款