上诉人（原审原告）启东市云新农业开发有限公司，住所地启东市启隆乡闸港村。法定代表人邱列行，经理。委托代理人黄贤，上海市恒远律师事务所律师。委托代理人张伟，上海市恒远律师事务所律师。被上诉人（原审被告）启东市环境保护局，住所地启东市民乐中路**。法定代表人汤枫，局长。委托代理人陆杰，启东市环境保护局干部。委托代理人谢艳，江苏扬子江律师事务所律师。
上诉人启东市云新农业开发有限公司（以下简称云新公司）因环保行政处罚一案，不服启东市人民法院（2012）启行初字第0027号行政判决向本院提起上诉。本院于2012年10月15日立案受理后依法组成合议庭，于2012年11月8日公开开庭进行了审理。上诉人云新公司的委托代理人黄贤、张伟，被上诉人启东市环境保护局（以下简称启东环保局）的委托代理人陆杰、谢艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2005年9月28日，启东环保局对云新公司年产10000头猪的项目进行环评审批，审批意见中要求云新公司在项目竣工后，须向启东环保局申请试营业，经核查批准后，方可试营业；试营业三个月内申报办理环保验收手续。2006年该项目建成生产，启东环保局每年收取云新公司的排污费。2011年5月9日，启东环保局的执法人员对云新公司进行现场监察，发现云新公司与项目配套的污染防治设施未经环保竣工验收，即在现场环境监察记录的监察意见中明确要求：1、责令立即停止环境违法行为；2、完善“三废”治理，在2011年5月20日前办毕环保验收手续，在环保手续未到位前不得生产经营。云新公司的工作人员沈露甘在监察记录上签名。2011年11月10日，启东环保局的执法人员再次对云新公司进行现场监察，发现其仍继续生产，也未补办环保验收手续，遂对云新公司进行查处。同月23日启东环保局作出了《行政处罚事先告知书》并于同月25日送达了云新公司。12月10日，启东环保局根据云新公司的申请进行了听证。12月31日，启东环保局作出了启环罚字（2011）048号行政处罚决定书，认定云新公司年产10000头猪项目于2005年9月经审批同意建设，投产于2006年，目前存栏量3000头，但该项目需要配套建设的环境保护设施至今未经验收。其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条之规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定，对云新公司作出责令停止生产并处罚款人民币10万元的行政处罚。云新公司不服申请复议，南通市环境保护局于2012年5月21日作出通环复决字（2012）1号行政复议决定书，复议维持。云新公司不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销被诉行政处罚决定。原审另查明，2011年4月25日，启东启隆生态科技产业园、启隆乡政府曾向云新公司发出通知，告知云新公司产业因不符合启隆生态产业园总体规划和功能定位，限云新公司于2011年12月30日前停业关闭。原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第七条、第三十六条的规定，启东环保局作为辖区内的环境保护主管部门具有环境保护监督管理职权。云新公司年产10000头猪的项目需要配套建设的环境保护设施未经验收这一事实，云新公司无异议。本案主要争议焦点是启东环保局作出的处罚决定适用法律是否正确。云新公司认为启东环保局没有查明云新公司的项目是否属于建设项目分类管理名录、是否确实对环境存在影响就认定云新公司有违反《建设项目环境保护管理条例》第二十条的行为依据不足，直接适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定进行处罚是适用法律条文错误，应适用第二十七条规定即应责令云新公司限期补办手续，逾期不补办，方可处罚。原审法院认为，云新公司在投产之初就向启东环保局申请环境影响评价，主管部门编制了环境影响报告表，对云新公司的建设项目产生的污染和对环境的影响进行了分析和专项评价。在此基础上，启东环保局提出了污染防治措施并要求认真落实等环评审批意见。这说明云新公司是知道其建设项目在建设项目分类管理名录中，否则，无需申请环境影响评价。事实上，云新公司的建设项目就是环境保护部《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定的B类第7项。启东环保局在查明云新公司环境违法事实的基础上，在2011年5月9日例行监察时责令云新公司限期补办环保验收手续，并未直接处罚，说明启东环保局在实施行政处罚时坚持了惩罚与教育相结合的原则，体现了纠正违法行为的终极目的。但云新公司在限定的期限内并未办理验收手续，也没有停止生产，继续实施环境违法行为，启东环保局据此发出处罚听证通知书，依法进行了听证，从而作出处罚决定，程序合法。需要指出的是，启东环保局责令云新公司改正的监察记录并非规范的行政命令，启东环保局应在今后的执法工作中进一步加强程序意识，规范具体行政行为的形式。《建设项目环境保护管理条例》第二十七条规定的适用前提是“建设项目投入试生产超过3个月，建设单位未申请环境保护设施竣工验收的”，而云新公司2006年投产，未按环评审批意见向启东环保局申请试生产，至今已远远超过三个月试生产期限，应属正式生产，其配套建设的环境保护设施一直未经验收，不符合这一条款规定的情形。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”云新公司的环境违法行为与此条规定的前提相符，启东环保局适用这一条款对云新公司作出处罚，适用法律正确。但启东环保局自云新公司投产后就开始征收排污费，应视为启东环保局早已清楚云新公司的配套环境保护设施未经验收，其直至2011年才对云新公司进行查处，有怠于履行法定职责之嫌。启东环保局应加强执法人员的责任心，积极及时履行环境保护监督管理职责，确保启东蓝天碧水的生态环境。综上，启东环保局作出的启环罚字（2011）048号处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。云新公司要求撤销该处罚的诉讼请求缺乏事实和法律根据，不予支持。原审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回云新公司的诉讼请求。
云新公司不服提起上诉称，启东环保局未以书面形式要求云新公司补办环保验收手续即行作出责令停产停业并处罚款的行政处罚行为违法。云新公司的经营行为持续多年，启东环保局现进行行政处罚的目的在于逼迫云新公司配合拆迁，启东环保局行政行为的目的不具有正当性。请求二审依法撤销原审判决，撤销被诉行政处罚决定。
启东环保局辩称，云新公司配套的污染防治设施一直未经竣工验收，其违法事实清楚。启东环保局对云新公司进行现场监察发现该违法行为时，限期云新予以改正，云新公司一直未予改正，启东环保局予以行政处罚符合法律规定。启东环保局的环保行政处罚与云新公司是否配合拆迁无关，云新公司的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求二审依法驳回上诉，维持原判。云新公司提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提供的证据随案移送本院。本院经庭审举证、质证，对原审认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，本案的争议焦点在于：一、启东环保局行政职权的行使是否合法适当；二、被诉处罚决定适用法律是否正确。关于启东环保局行政职权的行使是否合法适当的问题。《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。启东环保局作为辖区内的环境保护主管部门具有对辖区内的环境保护工作实施监管的行政职权，其对辖区内的环境违法行为进行查处，是应尽的法定职责。对于环境违法行为，无论违法行为持续多久，环保部门发现后即应予以查处。尽管云新公司的经营已经持续多年，但启东环保局在查明云新公司确实存在环境违法行为后予以查处，并不构成行政职权的滥用。云新公司所在的地方政府向其发送的要求其停业关闭的通知，与启东环保局行政处罚行为没有直接的关联。事实上，云新公司在行政处罚后，只要依法将配套的防治污染的设施申请竣工验收，并在环保验收合格后可进行生产，并不能产生地方政府通知内容中的彻底停业关闭的效果。故云新公司认为启东环保局行政处罚的目的在于逼迫云新公司配合拆迁，行政行为的目的不具有正当性的上诉理由不能成立。需要指出的是，云新公司若对地方政府责令其停业关闭的通知不服，可以另行提起行政诉讼。关于被诉处罚决定适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国环境保护法》第三十六条规定，建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响评价报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或使用，可以并处罚款。《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定，建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。该条例第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。本案中，云新公司进行生猪养殖的建设项目所需要配套建设的环境保护设施未经验收的环境违法行为确实存在，启东环保局依照上述法律法规的规定予以查处，其行政行为并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。本案中，启东环保局在2011年5月9日查明云新公司的上述违法行为时，向云新公司工作人员作出过责令其停止环境违法行为，要求其完善“三废”治理，在2011年5月20日前办毕环保验收手续，在环保手续未到位前不得生产经营的监察意见，该监察意见中已经明确了云新公司改正违法行为的内容，应当视为启东环保局作出行政处罚前已经给予了当事人自行改正、纠正违法行为的机会，但云新公司在此期限内未予改正。启东环保局依照上述规定对其予以处罚，且处罚内容并未超过上述法律法规规定的幅度，应当认定处罚决定适用法律正确。云新公司提出的被诉处罚决定适用法律错误的上诉理由不能成立，本院不予采信。综上，被诉处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，行政处罚程序合法，原审判决驳回云新公司的诉讼请求并无不当，二审应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人启东市云新农业开发有限公司负担。本判决为终审判决。
审判长：王锡明代理审判员：顾春晖代理审判员：郁娟
书记员：张祺炜
引用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条