原告浙江新曙光建设有限公司，住所地宁波市海曙区灵桥路**天封大厦**。法定代表人陈福根，总经理。委托代理人郑曙光，浙江波宁律师事务所律师。委托代理人王豪，浙江波宁律师事务所律师。被告三门县国土资源局，住所地三门县湫水大道**。法定代表人郑永坚，局长。委托代理人任益民，浙江金威律师事务所律师。委托代理人唐明良，浙江迪索律师事务所律师。第三人浙江省矿业权交易中心，住，住所地杭州市西湖区天目山路**西湖物资大厦** 法定代表人龚日祥，主任。委托代理人吴族春，浙江天册律师事务所律师。
原告浙江新曙光建设有限公司诉被告三门县国土资源局、第三人浙江省矿业权交易中心为行政赔偿一案，于2014年9月11日向台州市中级人民法院提起行政诉讼，台州市中级人民法院于2014年10月27日作出（2014）浙台行辖字第69号行政裁定书，确定本案由临海市人民法院管辖。本院于2014年10月30日受理后，于2014年10月31日向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月17日公开开庭审理了本案。原告委托代理人郑曙光、王豪；被告法定代表人郑永坚及委托代理人任益民、唐明良；第三人委托代理人吴族春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2013年8月，三门县林业特产局曾致函三门县人民政府，位于该县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿的矿产开发事宜提出意见，要求应先对该采矿区域的公益林林地上报申请规划调整，调整为一般用材林林地，在得到上级主管部门批准同意后方可开发利用，在此之前应暂缓涉案采矿权出让。2013年12月13日，被告明知上述情况，在未获得上级主管部门批准同意，也未办妥整个矿区公益林规划调整手续的情况下，委托第三人发布《三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权网上挂牌出让公告》，对采矿权实施网上挂牌出让，隐瞒了采矿权矿区范围内全部为国家级生态公益林，总面积达1100亩（70多公顷）。根据《森林法》及其《实施条例》，以及《国家级公益林管理办法》第11条禁止在国家级公益林地开垦、采石、采沙、取土，严格控制勘查、开采矿藏和工程建设征收、征用、占用国家级公益林地。由于涉案采矿权的开采方式是露天开采，开采活动须以损毁大面积公益林为代价，这是法律所绝对禁止的。被告却强行推动在法律禁止的国家公益林地新设采矿权，其行为显属行政违法行为。2014年1月9日，原告按照网上挂牌出让文件的规定足额缴纳竞买保证金3600万元。2014年1月15日，原告通过浙江省矿业权交易系统，以80200万元的报价竞得涉案采矿权，并于1月22日与被告、第三人签订《采矿权网上挂牌出让成交确认书》。由于公益林的调整和林地占用已大大超出被告所能决定的职责范围，被告客观上根本不可能作出承诺和保证，从而使行政相对人采矿行为得不到保障，被告的违法性和过错十分明显。第三人作为专业的挂牌出让交易机构，明知被告的行为违法，但未作审查和制止，其过错也十分明显。故原告起诉，1、要求被告退还保证金36000万元及赔偿利息损失1414356元；2、要求被告赔偿原告对项目公司投入注册资本的利息损失290465.8元。3、请求第三人对上述赔偿承担连带责任。原告为支持自己的主张向本院提供如下证据：1、关于对设立白象山采矿点有关事宜的意见（20130808）1份，拟证明三门县林业特产局致函三门县人民政府，建议暂缓采矿点挂牌出让，要求先办理相关审批；2、三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权网上挂牌出让公告1份，拟证明：（1）涉案采矿权基本情况；（2）被告与第三人隐瞒了该案标的存在大面积公益林事实；3、三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权网上挂牌出让竞买须知1份，拟证明：（1）涉案采矿权基本情况；（2）开采方式为露天开采；（3）被告与第三人隐瞒了该案标的存在大面积公益林事实；4、保证金交付凭证1份，拟证明原告缴纳3600万元保证金；5、采矿权网上挂牌出让成交确认书1份，拟证明原告竞得涉案采矿权，与被告、第三人签订成交确认书，并缴纳保证金3600万元；6、关于成立三门县聚金矿业有限公司的注册登记情况报告（20140123）1份，拟证明原告按照《出让公告》的要求成立项目公司；7、缴纳出资凭证1份，拟证明原告缴纳项目公司2000万元货币出资；8、关于采矿权出让合同与施工保障协议书需洽商的内容（20140123）1份，拟证明原告为签订《出让合同》而与被告积极协商相关条款；9、三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权网上挂牌出让相关情况告知书1份，拟证明：（1）涉案采矿权为法律禁止出让的财产权利；（2）原告收到时间在挂牌出让竞得之后；10、提出2014年1月22日收到的相关情况告知书的问题报告（20140125）1份，拟证明原告对相关情况告知书隐瞒的公益林审批问题提出质疑，要求被告依法处理；11、复函（20140126）1份，拟证明：（1）原告相关函件被告已收悉；（2）被告未就公益林审批问题进行合理解释、处理，强行推动挂牌出让程序；12、关于2014年1月22日收到的相关情况告知书的再说明（20140128）1份，拟证明原告指出相关情况告知书内容重要，但不属于出让文件内容，且送达方式程序违法，故原告认为签约条件不成熟，要求延期签订《出让合同》；13、催告函（20140221）1份，拟证明被告未就公益林审批问题进行合理解释、处理，强行推动挂牌出让程序；14、催告函回复（20140225）1份，拟证明原告重申公益林审批问题须有合理解释、处理，故此之前应延期签订《出让合同》；15、要求取消浙江新曙光建设有限公司采矿权竞得资格的函（20140310）1份，拟证明被告以未签订《出让合同》为由指令第三人取消原告竞得资格并将保证金不予退还；16、取消竞得资格告知书（20140318）1份，拟证明第三人以未签订《出让合同》为由取消原告竞得资格并将保证金不予退还；17、律师函（20140323）1份，拟证明：（1）原告对被告取消其竞得资格与不予返还保证金的决定提出异议并要求撤回该决定；（2）原告明确指出涉案采矿权矿区公益林未办理规划调整与征收、征用审批，导致出让行为违法；18、致三门县人民政府函（20140226），关于三门县国土资源局违法出让沿赤乡沿江村白象山建筑用石料采矿权一事的情况反映（20140603）1份，拟证明原告通过多方途径积极寻求权利救济。
被告辩称，一、被诉行为（采矿权网上挂牌出让成交确认书）不属行政诉讼受案范围，应予以驳回起诉。理由：1、采矿权网上挂牌出让成交确认书在法律行为性质上属平等主体之间的民事法律行为。成交确认书并非被告依照行政职权设定，完全系双方意思自治的结果。因此，不属于行政诉讼受案范围，原告存在严重的概念混淆。2、成交确认书已被实际解除，被诉行为在原告起诉时已经消灭。因原告未按约定时间履行成交确认书约定的义务即签订出让采矿权合同、缴纳出让所得等，经第三人告知、被告催告后仍不履行，已构成违约。为此，第三人已于2014年3月18日以《取消竞得资格告知书》方式书面通知解除了原、被告双方签订的成交确认书，至此成交确认书作为一种法律行为已经消灭，剩下的问题是通过民事诉讼或者其他途径解决确认书解除的法律责任问题，而无需也不能再由第三方进行撤销，更不能纳入行政诉讼受案范围。二、原告起诉不符合法定条件且已经超过起诉期限，应当依法驳回。本案被诉行为成交确认书于2014年1月22日签订，原告的相关证据材料显示，其最迟在2014年3月份就已经知道对成交确认书或者采矿权设置行为的诉权。但原告却在2014年9月才提起诉讼，已超过法定起诉期限，故应当依法裁定驳回原告起诉。三、采矿权网上挂牌出让成交确认书合法有效。本案所涉的采矿权设置方案已由法定行政机关依照法定程序批准，成交确认书约定的三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料矿采矿权依法可以出让，出让标的物不是法律禁止流通的财产权，成交确认书的内容真实、合法。采矿权挂牌出让前，采矿权已经有资质的评估机构评估并报经省国土资源厅备案，网上挂牌交易委托第三人实施，依法披露与出让相关的各类信息（含公益林有关信息），到成交确认书签订止的程序完全符合矿产资源管理法规及矿业权交易规则的相关规定，行为程序合法。原告作为成交确认书的受让方，通过公开挂牌出让方式竞价确定，被告作为成交确认书的出让方主体适格，双方主体符合规定。采矿权出让竞价系原告自主行为，签订成交确认书系双方真实意思表示，签订过程符合公开、公平、公正的法律原则。原告诉称被告隐瞒矿区范围存在公益林的事实、强行推行新设采矿权挂牌出让导致行政行为违法缺乏事实和法律根据。四、原告提出行政赔偿的所谓损失系其违反矿业权交易规则或成交确认书的行为造成，要求驳回其行政赔偿的诉讼请求。被告在法定期限内提供的证据有：第一组，被诉行为及其合法性证据：1、采矿权网上挂牌出让成交确认书（编号：330000cc14002）1份，拟证明被诉行为性质及其内容；2、三门县人民政府关于同意三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权挂牌出让方案的批复（三政函（2013）143号）1份；3、关于要求批准三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权挂牌出让方案的请示（附实施方案，三国土（2013）99号）1份；4、采矿权评估报告书摘要及备案证明1份；5、委托书1份；6、采矿权挂牌出让基本信息及出价记录1份；7、沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权网上挂牌出让公告、出让竞买须知1份；8、浙江省采矿权出让合同文本及采矿权竞得人进场施工保障协议书文本1份；9、沿赤乡沿江村白象山建筑用石料矿采矿权挂牌出让竞买人现场踏勘情况告知书及送达回执1组；10、沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权挂牌出让相关情况告知书1份；11、三门县林业特产局函件2份，上述2-11号证据拟证明被诉行为实体和程序合法。第二组，被诉行为的基础决定合法性证据：12、浙江省国土资源厅关于同意调整三门县无风险矿种采矿权设置方案的批复（浙土资厅函（2013）587号）1份，拟证明拟设采矿权已经依法批准，依法可以出让；13、三门县矿产资源规划（2011－2015年）、规划图及浙江省国土资源厅批复各1份，拟证明采矿权设置基础决定合法，被告已尽法定审查职责；14、三门县国土资源局关于要求审核三门县无风险矿种采矿权设置方案调整论证报告的请示（三国土（2013）62号）1份，拟证明采矿权设置基础决定合法，被告已尽法定审查职责；15、采矿权设置方案评审意见书1份，拟证明采矿权设置基础决定合法，被告已尽法定审查职责；16、采矿权设置方案1份，拟证明采矿权设置基础决定合法，被告已尽法定审查职责；17、矿区范围划定联合审查表1份，拟证明采矿权设置基础决定合法，被告已尽法定审查职责（含林业问题）；18、三门县新办采矿点联合踏勘可行性意见表1份，拟证明采矿权设置基础决定合法，被告已尽法定审查职责（含林业问题）；19、林地占用补偿协议、征用补偿条件、村民代表会议决议1份，拟证明采矿权设置基础决定合法，被告已尽法定审查职责（含林业问题）；20、白象山建筑用石料矿勘查地质报告1份，拟证明采矿权设置基础决定合法，被告已尽法定审查职责；21、矿产资源储量评审意见书1份，拟证明采矿权设置基础决定合法，被告已尽法定审查职责；22、三门县山后涂区块综合开发利用规划及三门县人民政府批复1份，拟证明采矿权设置基础决定合法，被告已尽法定审查职责。第三组，被诉行为已依法解除及其原因证据：23、第三人取消竞得资格告知书、被告要求取消竞得资格函各1份，拟证明因原告违约，被告、第三人依法解除了采矿权挂牌出让成交确认书，交易保证金不予以返还系原告违约行为造成；24、关于成立三门县聚金矿业有限公司的注册登记情况报告（20140123）1份；25、关于采矿权出让合同与施工保障协议书需洽商的内容（20140123）1份，26、提出2014年1月22日收到的相关情况告知书的问题报告（20140125）1份，上述24-26号证据拟证明原告以出让合同必须以新公司签署而新公司注册未完成、出让合同内容需洽谈并要求进行实质内容修改、签署合约条件不成熟等违背挂牌出让文件实质内容的理由，拒绝签订合同，拖延缴纳采矿权出让所得。27、三门县国土资源局复函（20140126）1份，拟证明被告对原告提出的问题进行书面的合理答复、解释；28、关于2014年1月22日收到的相关情况告知书的再说明1份，拟证明原告继续以无理借口拒绝签订出让合同；29、违约情况告知书（20140129）1份，拟证明原告逾期不签订出让合同，已构成违约；30、被告催告函（20140221）1份，拟证明在原告违约的情况下，被告催告原告在合理期限内履行签订出让合同的义务；31、原告催告函回复（20140225）1份；拟证明原告继续以无理借口拒绝签订出让合同。第四组，法律、法规、规章依据适用：1、《中华人民共和国矿产资源法》；2、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》；3、《矿产资源开采登记管理办法》（国务院1998年2月12日发布施行）；4、《浙江省矿产资源管理条例》（浙江省人大）；5、《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发（2000）309号国土资源部）；6、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》（试行）（国土资源部2003年）；7、《矿业权交易规则》（试行）（国土资发（2011）242号）；8、《浙江省矿业权交易管理暂行办法》（浙土资发（2011）18号）；9、《关于进一步改进国土资源行政审批工作提高行政审批效率的若干意见》（浙土资发（2013）78号）；10、《中华人民共和国森林法》；11、《中华人民共和国森林法实施条例》；12、《占用征用林地审核审批管理办法》（国家林业局第2号令2000年11月2日）；13、《占用征用林地审核审批管理规范》（林资发（2003）139号国家林业局）。
经审理查明，被告三门县国土资源局根据《三门县矿产资源规划（2011-2015）》通知精神，于2013年5月6日向台州市国土资源局请示并上报省国土资源厅，拟设采矿权名称：三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿，矿区面积合计652585平方米，暂定开采规模350万吨／年，暂定开采年限20年，出让采用招拍挂方式。2013年5月21日，浙江省国土资源厅作出浙土资厅函（2013）587号批复，同意调整对三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权的设置方案。该矿区所涉及的国家三级公益林，2013年8月19日三门县林业局出具意见：该项目同意上报生态公益林调整审批，实施过程按浙江省林业厅、浙江省国土资源厅（浙林资（2013）84号）文件执行。2014年1月8日三门县林业特产局又向第三人出具证明：三门县沿赤乡白象山矿区属国家三级公益林地块，经同省林业厅联系沟通，此区块可以按有关规定程序审批，具体情况请咨询林业厅相关处室。2013年12月10日，被告就白象山建筑用石料（凝灰岩）矿委托给第三人浙江省矿业权交易中心进行采矿权挂牌出让交易。2013年12月13日，第三人发出浙矿交公告（2013）019号采矿权网上挂牌出让公告，公告内容：一、出让采矿权基本情况；二、竞买人条件；三、矿产资源开发利用要求；四、挂牌文件获取及相关时间规定；挂牌文件从第三人互联网浏览、查阅和下载。公告时间：2013年12月13日至2014年1月1日止。网上报名申请时间：2014年1月2日8：30至2014年1月14日11：00时止。网上挂牌时间：2014年1月2日8：30至2014年1月15日15：00时止。五、竞买保证金及竞价规则。竞买申请人足额缴纳竞买保证金3600万元。六、相关费用的缴纳、支付。采矿权出让所得在签订采矿权有偿出让合同后15个工作日内一次性缴纳。七、注意事项。同日，第三人在网上公开《出让竞买须知》。2014年1月10日，第三人在网上公开三门县白象山相关情况告知书。告知内容：1、关于码头建设问题；2、关于海域使用权问题；3、关于矿区内林地的问题；三门县沿赤乡白象山矿区属国家三级公益林地块，经同三门县林业特产局联系沟通，此区块可以按有关规定程序审批，具体情况请咨询林业厅相关处室。4、关于陆路运输条件的问题。5、关于周边北沙涂水产养殖区的政策处理。2014年1月13日，原告交纳竞买保证金3600万元。经过多轮网上竞拍，原告以80200万元拍的该采矿权。2014年1月22日，被告（出让人）三门县国土资源局与原告（受让人）浙江新曙光建设有限公司签订《采矿权网上挂牌出让成交确认书》。确认书主要内容：一、本次出让采矿权位于三门县沿赤乡沿江村，开采矿种为建筑用石料（凝灰岩），实际出让可采资源量为6548.3385万吨，暂定生产规模280万立方米／年（700万吨／年），采矿权出让期限为10年。二、浙江省矿业权交易中心于2014年1月2日至2014年1月15日组织采矿权网上挂牌出让交易。出让人以人民币大写捌亿零贰百万元整（小写80200万元）出让该采矿权，受让人同意按此价格受让该采矿权。三、受让人在采矿权有偿出让合同签订之日起十五个工作日内一次性缴纳全部采矿权出让所得。四、受让人须在签订《采矿权挂牌出让成交确认书》之日起5个工作日内与三门县国土资源局签订《浙江省采矿权有偿出让合同》。五、因受让人的原因，逾期未签订或拒绝签订《浙江省采矿权有偿出让合同》的，取消竞得资格，交易保证金不予返还，出让人有权对该采矿权另行出让。事后，原告以竞拍标的物涉及到国家公益林，尚未取得公益林开发许可等为由，多次与被告沟通、协商未果，亦未与被告签订《浙江省采矿权有偿出让合同》。2014年3月18日，第三人以原告违反采矿权《挂牌出让竞买须知》第十四条第四款、《采矿权网上挂牌出让成交确认书》第五条的约定，及被告《要求取消浙江新曙光建设有限公司采矿权竞得资格的函》的要求作出取消原告竞得资格告知书。告知书内容：1、解除三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权网上挂牌出让成交确认书，取消贵公司的三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权的竞得资格；2、贵公司所缴纳的交易保证金不予返还。为此，原告起诉要求：1、要求被告退还保证金36000万元及赔偿利息损失1414356元；2、要求被告赔偿原告对项目公司投入注册资本的利息损失290465.8元。3、请求第三人对上述赔偿承担连带责任。
本院认为，一、本案属行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》规定：认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的可以提起行政诉讼。本案讼争的标的《采矿权网上挂牌出让成交确认书》中的中标人即原告是被告通过网上招拍挂竞标而确定的。在采矿权实施过程中，原告要受到被告的监管和约束，这种监管和约束是一种行政行为，对原告的权利义务产生影响。况且最高人民法院答复《国有土地使用权拍卖后土地管理部门与竞得人签署的成交确认书》的行为属于具体行政行为，法院应当受理。该《确认书》与本案所涉及的《确认书》性质相同，属于行政诉讼受案范围，理由充分。原告及第三人认为不属于行政诉讼受理范围的主张理由不足，不予支持。二、原、被告签订的《采矿权网上挂牌出让成交确认书》合法、有效。理由：1、本案采矿权的设定，符合三门县矿产资源规划要求，且已征得省国土资源厅批准许可；2、采矿权涉及到的国家三级公益林，被告在采矿权招拍挂前事先已征得三门县林业特产局的意见，三门县林业特产局回复：林地可调整规划，并按相关程序审批。3、根据《占用征用林地审核审批管理办法》第四条：用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》的规定，可以看出，只有竞得人取得矿权开采资格后，再作为林业征占用的用地单位向林业管理部门提出申请，方可取得林地征占用的许可。否则，不具备征占用的用地申请人条件。4、本案采矿区涉及的国家三级公益林调整问题，在招拍挂前已在网上告知。在竞拍前，竞拍人应全面了解掌握拍挂标的物的情况和资料。5、国家三级公益林的征占用，国家法律、法规没有强制性禁止设定征占用的规定。说明国家三级公益林的征占用，是可以经相关林业部门审批的。6、本案采矿权的招拍挂程序符合相关法律规定。三、诉讼时效问题。本案当事人在2014年1月22日签订的确认书，2014年3月18日被告和第三人取消原告竞得资格，并告知保证金不予返还。因被告未告知起诉期限，那么原告主张权利的期限应该从知道或者应当知道权利被侵害之日起计算，即2014年3月18日开始。2014年9月11日，原告提起诉讼未超法定时效。四、被告不退还原告保证金，是原告违反竞拍规定及《采矿权网上挂牌出让成交确认书》的约定义务，在规定期限内未与被告签订《浙江省采矿权有偿出让合同》所造成的。原告对自己的违约承担相应的法律责任。综上，原告要求被告返还保证金及赔偿利息损失依据不足，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告浙江新曙光建设有限公司的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。
审判长：王剑微审判员：侯玲萍人民陪审员：徐仲
代书记员：金清
引用法律
《占用征用林地审核审批管理办法》第四条、《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条