申请再审人（一审原告、二审上诉人）：洛阳市供销储运总公司。法定代表人：马青松，总经理。委托代理人：范现彬，该公司法律顾问。委托代理人：陈捷，该公司副总经理。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：洛阳市人民政府。法定代表人：李柳身，市长。委托代理人：杨宏元，洛阳市国土资源局地籍科工作人员。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：栾川县供销合作社。法定代表人：黄忠杰，主任。委托代理人：庞明凯，男，1939年12月29日生，汉族。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：栾川县百纺有限责任公司。法定代表人：胡绍众，经理。委托代理人：庞明凯，同上。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：栾川县糖酒副食品公司。法定代表人：郝长生，经理。委托代理人：张申，男，1951年11月4日生，汉族。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：栾川县农业机械公司。法定代表人：刘会生，经理。委托代理人：张申，同上。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：栾川县物资局。法定代表人：郭景岳，局长。委托代理人：张申，同上。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：栾川县安通五交化有限责任公司。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：洛阳市烟草公司栾川县分公司。法定代表人：石五军，经理。委托代理人：张申，同上。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：嵩县百货公司。法定代表人：谢新敏，经理。委托代理人：万正辉，男，1962年12月29日生，汉族。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：嵩县五金交电化工公司。法定代表人：王克斌，经理。委托代理人：万正辉，同上。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：嵩县国营商业田湖工业品公司。法定代表人：李红朋，经理。委托代理人：万正辉，同上。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：嵩县纺织品公司。法定代表人：卢建华，经理。委托代理人：万正辉，同上。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：嵩县副食品公司。法定代表人：贺宝宁，经理。委托代理人：万正辉，同上。委托代理人：田慧卿，河南万基律师事务所律师
洛阳市供销储运总公司因与洛阳市人民政府、第三人栾川县供销合作社等十二家单位土地行政管理纠纷一案，不服本院（2012）洛行终字第33号行政判决，向河南省人大反映问题，省人大函示省高院依法处理。河南省高级人民法院于2013年5月24日作出（2013）豫法行申字第13号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。洛阳市供销储运总公司的委托代理人范现彬、陈捷，洛阳市人民政府的委托代理人杨宏元、田慧卿，栾川县供销合作社、栾川县百纺有限责任公司的共同委托代理人庞明凯，栾川县糖酒副食品公司、栾川县农业机械公司、栾川县物资局、洛阳市烟草公司栾川县分公司的共同委托代理人张申，嵩县百货公司、嵩县五交化公司、嵩县国营商业田湖工业品公司、嵩县纺织品公司、嵩县副食品公司的共同委托代理人万正辉到庭参加诉讼。栾川县安通五交化有限责任公司书面表示不参加本案诉讼。本案现已审理终结。
2011年10月8日，一审原告洛阳市供销储运总公司诉至洛阳市西工区人民法院称，被告决定收回原告所持有的国有土地使用证，并将证载2790.8平方米国有土地确定给第三人使用，事实不清，证据不足，程序违法，处理不当，依法应予撤销。一、该行政行为直接违反《行政许可法》确立的行政信赖原则，违法无效。二、被告行为违背行政行为时效，直接违法。三、该行政行为没有申请依据。四、被告行为没有任何客观合法的依据。五、延续21年的租赁关系，证明各方合意一致，对物权从未有任何争议。综上所述，被告的具体行政行为，缺乏事实和法律依据，请求：1、撤销被告《处理决定》之第一项；2、确认原告持有的洛市国用（1999）字第121号国有土地使用证合法有效。将证载面积中2790.8平方米国有土地使用权重新确权给原告。洛阳市人民政府（一审被告）辩称，一、被告作出的《处理决定》第一项内容事实清楚，证据确凿。1、本案争议之地不是原告直接征用的。2、第三人现使用的争议土地，系洛阳专署商业局仓库于1959年从所征购的75亩土地上调整到现址，第三人实际占有使用近50年。3、本案中的《关于商业储运站人员、财产分别划归商业、供销管理协议》，没有考虑第三人实际占用房地产的事实，属无权处分。4、被告直到2006年第三人以原告侵权为由向人民法院提起诉讼后才知晓第三人才是争议土地的直接使用人。5、第三人对争议的2790.8平方米国有土地是直接使用，原告称第三人系有偿租赁使用，没有事实依据。二、《处理决定》第一项内容适用法律法规正确，程序合法。第三人栾川县供销合作社、栾川县百纺有限责任公司、栾川县糖酒副食品公司、栾川县农业机械公司、栾川县物资局、洛阳市烟草公司栾川县分公司称，原告将争议土地办入自己的土地使用证内，侵犯了第三人的合法权益。为此，第三人向被告提出申请，要求被告依法撤销原告的国有土地使用证。被告受理后，深入实地调查，审查相关历史证据。2009年5月15日作出《处理决定》，依法收回原告国有土地使用证，将证载面积中的2790.8平方米国有土地使用权确定给第三人。请求维持该《处理决定》。第三人嵩县百货公司、嵩县五金交电化工公司、嵩县国营商业田湖工业品公司、嵩县纺织品公司、嵩县副食品公司称，市政府作出的决定第一项内容事实清楚，证据确凿，使用法律法规正确，程序合法。洛阳市西工区人民法院一审查明，本案争议之土地系国有土地，位于洛阳市老城区春都路（原道北路）86号院，面积2790.8平方米，由第三人栾川县供销合作社等12家单位实际使用。1958年7月28日，原河南省洛阳专署商业局仓库为仓储任务增加的需要，以（58）商储字第013号文向市建委为当时所属的嵩县、栾川等公路八县申请核批征购仓库用地100亩，由原河南省洛阳专署商业局仓库统一代购。同年8月14日，洛阳市建设委员会以（58）建管字第203号文批复河南省洛阳专署商业局仓库征购土地75亩。1958年9月24日和1959年1月16日嵩县商业局分别支付建仓款2000元和20000元；1959年5月8日，栾川县商业局支付建仓款22100元。之后，栾川、嵩县等商业单位相继在批给的土地上建起仓库。后因原河南省洛阳专署商业局统一调整仓库，将第三人调整至现争议的土地上使用至今。原河南省洛阳专署商业局仓库后名称变为河南省洛阳专署商业局储运站。1975年洛阳地委成立了洛阳地区供销合作社。同年10月30日，洛阳地区供销合作社与洛阳地区革命委员会商业局，双方协商并报经地革委领导同意，签订了《协议》，根据该协议，原河南省洛阳专署商业局储运站，分立为洛阳市供销社储运站（归供销）和洛阳商业储运公司（归商业）二个单位。本案争议之土地就在该协议确定的归供销的“生活区”内。1990年6月14日，原洛阳市供销社储运站（后名称变更为洛阳市供销储运总公司）向被告申请取得了洛国用（90）字第2－032号国有土地使用证，证载面积包含了第三人实际使用的土地。1999年6月，被告为原告换发了国家统一新版洛市国用（1999）字第121号国有土地使用证。期间，原告收取部分第三人代其向国家缴纳的土地使用费。2006年，第三人向法院提起行政诉讼，请求撤销被告为原告颁发的洛市国用（1999）字第121号国有土地使用证，洛阳市中级人民法院认为原告持有的洛市国用（1999）字第121号国有土地使用证，是由洛阳市人民政府1990年6月14月为原告颁发的洛国用（90）字第2-032号国有土地使用证换发而来，该颁证行为发生在《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前，当事人对此行为的争议人民法院不能直接受理和审查，当事人可以向有关部门申请解决，依法裁定驳回了栾川县供销合作社等单位的起诉。第三人栾川县供销合作社等12单位作为申请人向被告申请处理其与原告之间的土地权属纠纷，2009年5月15日被告作出《处理决定》。洛阳市西工区人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，被告是处理单位之间土地权属争议的法定职能部门，有权对第三人与原告之间土地使用权属纠纷作出处理决定。在上世纪五十年代末六十年代初的计划经济体制下，原河南省洛阳专署商业局仓库代栾川、嵩县等商业单位统一代购建仓土地，栾川、嵩县商业单位向其缴纳建仓款建仓，后被调整至本案争议之土地上，栾川、嵩县商业单位连续实际使用已经五十年左右。原告以1975年的分家协议申请办理了洛国用（90）字第2－032号国有土地使用证（后又换发为洛市国用（1999）字第121号国有土地使用证），证载面积包含了第三人占有使用的土地，但原告实际并没有享有争议之土地的使用权。原告以其代第三人垫付土地使用费后向第三人收取的本应由国家机关向土地使用人收取的土地使用费为由，认定其与第三人之间是土地租赁关系理由不能成立。被告发现土地登记有错登的，依法应当予以更正。被告作出的《处理决定》，将争议之国有土地使用权确定给实际使用土地已五十年左右的第三人，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院应予支持。原告以被告《处理决定》中决定收回的国有土地使用证证明其对争议土地享有使用权，请求撤销被告《处理决定》第一项的理由不能成立，原告请求确认其持有的洛市国用（1999）字第121号国有土地使用证合法有效理由亦不能成立，其诉讼请求应予以驳回。原告请求将证载面积中2790.8平方米国有土地使用权重新确权给原告，依法对土地确权不是人民法院行政审判权限范围。洛阳市西工区人民法院作出（2011）西行初字第48号行政判决：驳回原告洛阳市供销储运总公司的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告负担。洛阳市供销储运总公司不服一审判决，向本院上诉称，一、原审法院认定事实错误。1、原河南省洛阳专署商业仓库统一代购的75亩土地位于铁路专线以北，并非第三人等现占用的我公司土地。2、上诉人使用诉争土地的依据是1975年10月30日洛阳地区革委会商业局和洛阳地区供销社所签订《关于商业储运站人员、财产分别划归商业、供销管理协议》。3、至于被上诉人所说的“洛阳地区供销社成立时，第三人连续占有使用争议土地已经16年”、“《协议》没有考虑第三人实际占用房地产的事实、作为无处分权的人处分了第三人的财产权益，对第三人没有约束力”等是站不住脚的。首先，处分财产的主体不是上诉人，而是上诉人和第三人的共同上级——专署商业局，专署商业局作为上诉人和第三人的共同上级，在当时的历史背景下，恰恰是有权处分财产的权利主体。其次，被上诉人引述数十年后的法律去规范历史上的行为，不仅背离了历史原则，也违反了法律的溯及力原则。4、上诉人办理洛国用（90）字第2-032号国有土地证（后换发为洛市国用（1999）字第121号国有土地证）是依法进行的，不存在错登的事实。二、原审判决证据采信严重错误。原审判决认定“后因原河南省专署商业局统一调整仓库，将第三人调整至争议的土地上使用至今”，这一认定是典型的偏听偏信。一审审理过程中，上诉人向法庭提供了大量的证据，证明上诉人使用土地的事实和法律依据，一审法院均不予采信，甚至在判决书中只字未提。而对于被上诉人没有任何证据支持的所谓“统一调整仓库”的一面之词则照单全收。这不仅违背了我国行政诉讼的举证责任分配原则，而且也背离了法律的基本公正和公平。三、一审判决适用法律错误。原审判决混淆了土地占有和土地使用权之间的界限。原审判决维持《处理决定》是以司法判决的形式维护了行政滥权。《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”。新官要理旧账，后任政府要遵守前任政府的对外行政行为和行政承诺，不能随意改变，这既是法治政府的基本要求，也是“行政信赖原则”的明确规定。被上诉人现在撤销洛阳市人民政府21年前的行政许可行为，严重违反国家法律，是一种滥用职权行为。原审判决又以判决的形式对这种滥权行为予以维持，彰显了司法对于行政权力的偏袒，有损司法的独立和尊严。综上，原审法院在一审过程中认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院支持上诉人的上诉请求，以维护上诉人的合法权益。洛阳市人民政府答辩称，一、第三人现使用的争议土地，系洛阳专署商业局仓库于1959年从所征购的75亩土地上调整至现址的，第三人至今实际占有使用近50年。二、洛阳地区革命委员会商业局、洛阳地区供销合作社双方签订的《关于商业储运站人员、财产分别划归商业、供销管理协议》，将原洛阳专署商业局仓库的房地产分别划归地区商业局和地区供销合作社，作为无处分权的人处分了第三人的财产权益，对第三人没有约束力。三、洛国有（90）字第2-032号国有土地使用证，1999年换发为洛市国用（1999）字第121号新版国有土地使用证，存在错登的事实，已为确凿的证据所证实。四、答辩人对土地使用权的确定职权是法律赋予的，该行为不属于《行政许可法》的调整范围。上诉人引用《行政许可法》的规定来评价答辩人的行为是错误的。综上，答辩人认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。栾川县供销合作社、栾川县百纺有限责任公司、栾川县糖酒副食品公司、栾川县农业机械公司、栾川县物资局、洛阳市烟草公司栾川县分公司答辩称，上世纪五十年代，我国是计划经济，洛阳所属各县商业局和洛阳专署商业局仓库，同为专署商业局下属单位。58年大跃进，为了把计划物资及时分配到各县。专署商业局决定每个县出资22000元，在专署商业局仓库附近，由专署商业仓库统一代购土地，为各县建立中转仓库。专署商业局仓库以（58）商储字第013号文件向市建委申请征购仓库用地，为当时我区公路沿线的孟津、宜阳、洛宁、临汝、伊阳、嵩县、栾川、伊川8县申请用地100亩，同年8月14日，洛阳市建委以（58）建管字第203号批文，给以上8县批地75亩，位置在道北专署商业仓库专用线以北。1958年9月24日和1959年1月16日嵩县商业局、1959年5月8日栾川县商业局分别付给专署商业仓库代购款22000元和22100元，并相继在批给的土地上投资建起仓库。其后不久，因专署商业局统一调整，将各县用地调至商业仓库南大门外。调整后，各县在调整的土地上自建房屋，一直经营占用至今50多年，1962年、1964年栾川两次建房50多间，嵩县建房10多间，有建筑合同和结算单据。1990年原告违反1989年11月18日国家土地局发布的《土地登记规则》第十二条第三、四款之规定，提供虚假证明，隐瞒了地上100多间房屋等附属物，乘各县地处偏远之机，将栾川、嵩县、伊川等县使用的5000多平方土地，办入自己的（90）2-032号国有土地使用证内，1999年又换为（99）字第121号土地使用证，侵犯了第三人合法权益。为此，第三人向洛阳市人民政府提出申请，要求撤销上诉人的国有土地使用证。洛阳市人民政府在查明事实的基础上作出被诉处理决定，将证载面积中的2790.8平方米国有土地使用权确定给第三人。洛阳市供销储运总公司一审败诉后，提起上诉，特此答辩。嵩县百货公司、嵩县五金交电化工公司、嵩县国营商业田湖工业品公司、嵩县纺织品公司、嵩县副食品公司答辩称，原审判决证据确凿，查明事实清楚，适用法律正确。一、第三人答辩内容与洛阳市人民政府的答辩内容相同，不再重复。二、省人民政府复议维持了洛政土（2009）81号《洛阳市人民政府关于洛阳市供销储运总公司与栾川、嵩县住洛商业单位土地权属纠纷的处理决定》，更表明被诉处理决定第一项内容正确。三、上诉人的上诉状自相矛盾。一会儿说是第三人租赁上诉人的房屋，一会儿说是违章建筑。上诉人这种自相矛盾的说法从而证明了该宗土地不是上诉人所有。综上所述，原审判决应予维持。
本院二审经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院二审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，洛阳市人民政府是处理单位之间土地权属争议的法定职能部门，具有对洛阳市供销储运总公司和栾川县供销合作社等12家的土地使用权争议进行处理的职权。栾川县供销合作社等12家单位自上世纪60年代初便在争议的土地上建设房屋并一直使用至今，且提供有建设房屋的相关账目及手续。洛阳市供销储运总公司主张争议土地上的房屋是其租赁给栾川县供销合作社等12家单位使用，但其提供不出租赁合同及收取租金的相关证据。洛阳市人民政府在查明事实的基础上，依据《河南省实施＜土地管理法＞办法》第十一条“土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书”及原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位和个人”的规定，收回上诉人洛阳市供销储运总公司持有的洛市国用（1999）字第121号国有土地使用证，将争议土地使用权按实际使用情况确定给直接使用土地的栾川县供销合作社等12家单位，符合法律规定。综上，被诉处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确。原审法院判决正确。本院作出（2012）洛行终字第33号行政判决：驳回上诉，维持西工区人民法院作出（2011）西行初字第48号行政判决。二审诉讼费50元，由上诉人洛阳市供销储运总公司承担。本判决为终审判决。本院再审过程中，洛阳市供销储运总公司称，一、一审、二审法院认定事实错误。1、原河南省洛阳专署商业仓库统一代购的75亩土地位于铁路专线以北，并非第三人等现占用的我公司土地。2、申请人使用诉争土地的依据是1975年10月30日洛阳市地区革委会商业局和洛阳地区供销社所签订《关于商业储运站人员、财产分别划归商业、供销管理协议》。3、至于被申请人所说的“洛阳地区供销社成立时，第三人连续占用使用争议土地已经16年”、“《协议》没有考虑第三人实际占用房地产的事实、作为无处分权的人处分了第三人的财产权益，对第三人没有约束力”等等，是站不住脚的。4、申请人办理洛国用（90）字第2-032号国有土地证（后换发为洛市国用（1999）字第121号国有土地证）是依法进行的，不存在错登的事实。二、一审、二审判决证据采信严重错误。一审、二审判决认定，“后因原河南省洛阳专署商业局统一调整仓库，将第三人调整至争议的土地上使用至今”。这一认定是典型的偏听偏信。三、一审、二审判决使用法律错误。1、一审、二审判决以第三人“连续实际使用已经五十年左右”为依据认定被申请人的《处理决定》合法，申请人认为，一审、二审判决的错误在于其混淆了土地占有和土地使用权之间的界限。2、一审、二审判决维持《处理决定》是以司法判决的形式维护了行政滥权。洛阳市人民政府辩称，一、第三人现使用的争议土地，系洛阳专署商业局仓库于1959年从所征购的75亩土地上调整到现址的，第三人至今实际占有使用近50年。二、洛阳市地区革命委员会商业局、洛阳地区供销合作社双方签订的《关于商业储运站人员、财产分别划归商业、供销管理协议》（以下简称《协议》），将原洛阳专署商业局仓库的房地产分别划归地区商业局和地区供销合作社，作为无处分权的人处分了第三人的财产权益，对第三人没有约束力。三、洛国用（90）字第2-032号国有土地使用证，1999年换发为洛市国用（1999）字第121号新版国有土地使用证，存在错登的事实，已为确凿的证据所证实。四、《中华人民共和国土地管理法》规定：单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条：土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。答辩人对诉争土地使用权依法予以确权，证据确凿，没有错误。栾川县供销合作社等十二家单位共同辩称，一、申请人的申请事实和理由第一条第一款说，各县征购75亩土地在专用线以北，此宗土地不在供销储运公司范围内，而在商业储运公司范围内理由不能成立。栾川、嵩县从专用线以北调整到现在的位置是1959年，而供销储运公司成立是1975年，延后17年，专署商业仓库分为两家（商业储运公司、供销储运公司）是商业仓库内部分家变动，与17年前已在此独立经营的相邻单位并不牵连，而且这块土地是各县用自己征购的75亩土地换来的和1975年商业储站（仓库）不属同一单位。第二、三款称申请人使用争议土地的依据是《商业储站人员、财产分别划归商业、供销管理协议》。理由不能成立，《协议》是商业储运站的分家协议，并不包括各县商业单位（有分家协议、人员、财产清单和供销储运公司房产证为证），同时，这块地几十年来一直是我们使用，供销储运公司1990年才用不正当手段将此土地办入自己证内。二、申请人称我们是租赁土地等，没有任何证据，栾川、嵩县在该宗土地上经营至今50多年从未向任何单位租赁土地。本院再审查明的事实与原一、二审基本一致。再审另查明，嵩县五金交电化工公司已更名为嵩县五交化公司。
本院再审认为，本案争议土地系国有土地，位于洛阳市老城区春都路（原道北路）86号院，面积2790.8平方米。1958年，原河南省洛阳专署商业局仓库为当时所属的嵩县、栾川等八县统一代购仓库用地75亩。在分别支付建仓款及土地款后，栾川、嵩县等商业单位相继在批给的土地上建起仓库。后因原河南省洛阳专署商业局统一调整，将第三人调整至现争议的土地上，调整之后，栾川县供销合作社等12家单位自1960年之后便在争议的土地上建设房屋并一直使用至今，并提供有建设房屋的相关账目及手续。所以，对于栾川等十二家单位一直实际占用争议土地的事实本院予以确认。据此，洛阳市人民政府根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位和个人”的规定，收回洛阳市供销储运总公司持有的洛市国用（1999）字第121号国有土地使用证，将争议土地使用权按实际使用情况确定给直接使用土地的栾川县供销合作社等12家单位，符合法律规定。综上，被诉处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确。本院二审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
维持本院（2012）洛行终字第33号行政判决。本判决为终审判决。
审判长：李宁审判员：郝丹丹代审判员：张蕾
书记员：王文霞
引用法律
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条