原告玉环锦盛百货有限公司，住所地玉环县玉城街道广陵路与泰安路转角。法定代表人林未东，该公司总经理。委托代理人姚爱芳，女，1951年12月23日出生，汉族，住玉环县珠港镇城关县前路**，该公司员工。委托代理人章国良，该公司员工。被告玉环县城市管理行政执法局，住所地玉环县玉城街道长康路**。法定代表人李剑毅，局长。委托代理人薛金春，浙江星汇律师事务所律师
原告玉环锦盛百货有限公司不服被告玉环县城市管理行政执法局其他行政行为，提起行政诉讼。本院根据台州市中级人民法院指定管辖，于2013年11月25日受理，同月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月20日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人姚爱芳、章国良，被告的委托代理人薛金春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告玉环县城市管理行政执法局于2013年9月30日作出no.122119《责令立即（限期）改正违法行为通知书》（以下简称《通知书》），认定原告玉环锦盛百货有限公司于2010年5月20日，在锦盛商厦地下室进行改变建筑物原审批的房屋用途，已违反了《浙江省城乡规划条例》第四十七条的规定。根据《浙江省城乡规划条例》第六十一条的规定，责令原告在2013年12月31日前清理物品，拆除违法搭建的建筑物（构筑物），恢复建筑物原审批的房屋用途。并告知原告，逾期未按该通知要求改正的，将依法处理。被告于2013年12月5日向本院提供作出具体行政行为的证据和依据：1、玉计审（2004）91号批复，拟证明锦盛商厦项目的建设规模、资金来源等事实。2、玉计审（2005）165号批复，拟证明锦盛商厦项目在报批时是由锦盛商厦与锦盛公寓两个项目组成的事实。3、玉政函（2009）24号批复，拟证明锦盛商厦修改规划及建筑方案后，地下室**均为车库的事实。4、玉发改审（2010）5号批复，拟证明锦盛商厦地下室二层均为车库的事实。5、玉环县锦盛商厦竣工验收存在的问题和建议，拟证明锦盛商厦地下室第一层改变使用功能，将车库变为超市的事实。6、玉环县建设规划局规划竣工验收小组函，拟证明锦盛商厦地下室第一层改变使用功能的事实。7、专题会议纪要，拟证明锦盛商厦地下室二层均为车库，但同意原告将地下室第一层作为超市使用二到三年的事实。8、关于锦盛商厦地下停车库等有关事项的承诺，拟证明原告改变锦盛商厦地下室第一层使用功能，并作出承诺的事实。9、玉环县建设工程规划验收核准书，拟证明锦盛商厦地下二层因原告改变使用功能，故均未验收的事实。
原告玉环锦盛百货有限公司诉称，被告玉环县城市管理行政执法局对原告作出《通知书》的行为缺乏事实根据，适用法律错误。原告并未改变建筑物原审批的房屋用途。原告通过竞拍取得城关广陵路与泰安路转角地块使用权，土地用途为商业、住宅。经玉环县发展计划局批复与取得建设工程规划许可证后，原告按规划许可要求进行项目建设，建成后地下室为两层，其中地下一层作为商业用房开办超市，地下**为停车库。原告对锦盛商厦地下室的使用符合建设规划许可要求，地下**商业使用面积与审批面积基本一致。锦盛商厦地下室一层按规划设计为商业用途，原告将其作为超市，属于经营需要的装修，不属于搭建违法建筑物。被告作出责令改正通知行为没有给予原告陈述申辩的权利，严重违反法定程序。锦盛商厦地下室一层按超市功能进行设计施工并建成投入使用，被告作出责令改正通知行为具有很强的随意性，不具有现实可行性，且造成资源浪费和原告巨大损失。建设规划部门规划设计不当，原设计的两条地下车道中一条因占用他人土地而无法建设使用，故地下二层车库无法有效利用，此责任不在原告，不能因地下二层车库无法充分利用而改变地下一层的功能用途。按照规划设计，锦盛商厦地下室一层为商业性用房，设计、施工、使用也是作为超市，未侵犯任何人权利。被告作出责令限期改正通知行为缺乏行政合理性。故要求法院撤销被告作出的《通知书》，并由被告负担本案诉讼费。原告玉环锦盛百货有限公司向本院提供的主要证据、依据：1、《通知书》，拟证明被诉具体行政行为存在。2玉土交出（2004）004号国有土地使用权挂牌出让文件、玉土证字（2004）31号国有土地使用权出让合同，拟证明原告所拍地块位置及规划指标概况。3、玉计审（2004）91号批复，拟证明锦盛商厦项目内容为商业性用房及建筑面积等事实。4、玉计审（2005）165号批复，拟证明锦盛公寓建筑面积及与锦盛商厦合并建筑等事实。5、编号（2005）浙规证1180424建设工程规划许可证，拟证明锦盛商厦项目建设规模与地下室面积等事实。6、关于锦盛商厦地下室设计的说明，拟证明该地下室第一层在施工设计时是按照地下超市标准规范设计，地下**无坡道通过的事实。7、房屋分户面积明细表，拟证明锦盛商厦地下建筑面积符合规划许可证要求，不存在超面积建设的事实。8、建筑设计说明，拟证明锦盛商厦项目建设设计已经玉环县建设规划部门规划建筑方案审查的事实。9、地下**给排水平面图（竣工图），拟证明因该图注明超市办公室位置，故锦盛商厦地下一层为超市的事实。10、给排水设施及施工说明，拟证明锦盛商厦地下第一层为商业用房，地下第**平时为机动车库，战时为六级人防的事实。11、建字第（2010）0063号建设工程规划许可证，拟证明锦盛商厦项目调整规划许可的事实。12、编号332627200602200101建筑工程施工许可证，拟证明锦盛商厦项目建设规模等事实。13、玉公消安检许字（2010）第0024号消防安全检查合格证，拟证明锦盛商厦地下第一层为超市的事实。14、建筑面积一览表，拟证明锦盛商厦项目建成面积未超过规划面积的事实。15、变更登记情况，拟证明玉环锦盛投资有限公司变更登记为玉环锦盛百货有限公司的事实。
被告玉环县城市管理行政执法局辩称，原告改变锦盛商厦地下室用途的违法事实清楚，根据玉环县发展计划局玉计审（2004）91号批复、玉计审（2005）165号批复，玉环县人民政府玉政函（2009）24号批复，玉环县发展和改革局玉发改审（2010）5号批复，建筑设计说明，锦盛商厦项目地下二层均为停车场。原告关于其对地下室的使用符合建设规划许可要求的主张与事实不符。锦盛商厦项目竣工验收时，玉环县城市管理行政执法大队与玉环县建设规划局规划竣工验收小组均提出地下室一层功能与规划许可不符的意见。2010年5月18日，玉环县人民政府召开专题会议，作出“……在满足消防安全、落实生产经营安全的前提下，地下**作为临时超市使用2至3年，在住户、商业等停车需求增加或临时超市使用到期后，恢复停车功能”的决定。原告于2010年6月7日在《关于锦盛商厦地下停车库有关事项的承诺》中作出了与专题会议纪要相同内容的承诺。被告作出的涉诉通知书依据《浙江省城乡规划条例》，该通知书中指定的时间符合玉环县人民政府规定的时间与原告自身承诺的时间，且已经给原告预留三个月的准备时间。故该通知不仅适用法律正确，也完全合理。被告作出的涉诉通知书不属于行政处罚，故程序正确。综上，被告要求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的证据1、2，能证明锦盛商厦项目与锦盛公寓商品房项目分别经玉环县发展计划局批复原则同意建设与同意建设，上述两个项目联合建设，初步合并设计送审的事实，予以确认。被告提供的证据3，能证明2009年玉环县人民政府批复同意修改玉环锦盛商厦规划及建筑方案的事实，予以确认。被告提供的证据4，能证明玉环县发展和改革局对玉环锦盛商厦建设项目重新核准批复的事实，予以确认。被告提供的证据5、6，是锦盛商厦项目的规划验收相关文件，不能证明锦盛商厦地下室第一层的原规划用途，本院不予确认。被告提供的证据7，8，能证明玉环县人民政府召开专题会议对玉环锦盛商厦项目竣工验收有关问题进行讨论并形成会议纪要，原告作出与该会议纪要相应的承诺的事实，予以确认。被告以此为证据证明原告改变锦盛商厦地下室第一层使用功能的主张，本院不予采纳。被告提供的证据9，系锦盛商厦地上建筑的验收核准文书，与本案事实认定无关，该证据不予确认。原告提供的证据1，被告无异议，能证明被诉具体行政行为存在的事实，予以确认。原告提供的证据2，能证明原告所拍地块位置等事实，被告对其真实性与来源的合法性均无异议，予以确认。原告提供的证据3、4，与被告提供的证据2、3一致，不再重复认定。原告提供的证据5，能证明锦盛商厦项目2005年规划许可时的建设规模与地下室面积，予以确认。原告提供的证据6、7，与本案事实认定无关，不予确认。原告提供的证据8-10，不能证明原告的主张，不予确认。原告提供的证据11，能证明锦盛商厦项目调整规划的事实，予以确认。原告提供的证据12，与本案事实认定无关，不予确认。原告提供的证据13，能证明锦盛商厦地下一层现作为超市使用的事实，予以确认。原告提供的证据14，与本案事实认定无关，不予确认。原告提供的证据15，能证明玉环锦盛投资有限公司变更登记为玉环锦盛百货有限公司的事实，予以确认。经审理查明，原告玉环锦盛百货有限公司（原系玉环锦盛投资有限公司）通过挂牌竞买的方式取得玉环县城关广陵路与泰安路转角地块使用权。玉环县发展与计划局分别作出玉计审（2004）91号、玉计审（2005）165号批复，原则同意原告在上述地块建设玉环锦盛商厦项目，同意玉环锦盛房产开发有限公司建设锦盛公寓商品房项目，并在批复中要求上述两项目联合建设，合并编制联合送审。2005年11月30日，原告取得锦盛商厦项目编号（2005）浙规证1180424建设工程规划许可证。2009年4月1日，玉环县人民政府作出玉政函（2009）24号批复，同意修改玉环锦盛商厦规划及建筑方案，修改后该商厦“地下建筑面积为12386平方米，其中公共停车库面积为6991.88平方米；停车位为174辆，……建筑层次：地下室（车库）为**，……”。2010年2月6日，玉环县发展和改革局作出玉发改审（2010）5号批复，对锦盛商厦项目进行重新核准批复，载明该项目“地下建筑面积12386平方米，其中地下2层为公共停车场，建筑面积6992平方米”。2010年5月18日，玉环县人民政府召开关于玉环锦盛商厦项目竣工验收有关问题的专题会议，后形成会议纪要，纪要关于地下室车库功能问题中载明“在满足消防安全、落实生产经营安全的前提下，地下**作为临时超市使用2至3年，在住户、商业等停车需求增加或临时超市使用到期后，恢复停车功能。”2010年6月7日，原告向玉环县建设规划局作出书面承诺载明“地下一层作为临时超市使用2-3年，在住户、商业等停车需求增加或临时超市使用到期后，回复停车功能”。原告在锦盛商厦地下室一层开设超市并经营至今。2013年9月30日，被告玉环县城市管理行政执法局向原告作出《通知书》。原告不服，提起本案诉讼。
本院认为，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项的规定，执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚的基本职责。被告玉环县城市管理行政执法局在该规定的职权范围内，根据《浙江省城乡规划条例》的规定，对原告作出《通知书》，认定原告的行为构成违法，继而令其承担不利的法律后果，该行为系行政执法机关对相对人的行为作出的具有惩罚性、强制性的处理，符合行政处罚的特征，应认定为被告对原告作出的行政处罚行为，被告称《通知书》并非行政处罚的答辩意见本院不予采纳。被告在作出《通知书》前，未告知原告违法事实和拟作出处罚的理由、法律依据，剥夺了原告依法享有的陈述、申辩权利，其行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，系程序违法，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，被告所作的《通知书》不成立。同时，被告所作的《通知书》认定原告改变了锦盛商厦地下室原审批的房屋用途，责令原告清理物品，拆除违法搭建的建筑物（构筑物），恢复建筑物原审批的房屋用途。但被告未说明原审批的地下室是什么用途，又未提供足以证明现用途与原审批用途不相符的相关证据，其认定的事实不清，主要证据不足。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决如下：
撤销被告玉环县城市管理行政执法局于2013年9月30日作出的no.122119《责令立即（限期）改正违法行为通知书》。案件受理费人民币五十元，由被告玉环县城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。［在递交上诉状后七日内，交纳上诉案件受理费五十元，逾期不交按自动撤回上诉处理。款汇：台州市财政局，开户银行：台州市农行，帐号：19-900001040000225089001）
审判长：刘开怀人民陪审员：章正东人民陪审员：官忠勇
代书记员：阮馨以
引用法律
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条